SOU 2010:44
Ju2010/5515/DOM

Skatteverket avger härmed yttrande över rubricerat betänkande. Yttrandet begränsar sig i huvudsak till de delar som har anknytning till domstolarnas hantering av mål som rör verkets verksamhetsområde.

Sammanfattning

Generella åtgärder

- Skatteverket avstyrker förslaget om generellt krav på prövningstillstånd i kammarrätt för skattemål, fastighetstaxeringsmål och andra måltyper som faller inom ramen för Skatteverkets verksamhetsområde. Däremot motsätter sig inte verket att vissa av dessa mål bör kunna omfattas av ett krav på prövningstillstånd. Hur denna avgränsning i sådant fall ska ske bör bli föremål för ytterligare utredning.

- Införs krav på prövningstillstånd enligt förslaget instämmer Skatteverket i utredningens förslag att sammansättningsreglerna vid behandling av frågor om prövningstillstånd för kammarrätt bör anpassas till vad som idag gäller för prövningstillstånd i hovrätt.

- Skatteverket delar bedömningen att domstolsintern specialisering är av stor vikt, inte minst inom skatterätten. Verket ifrågasätter dock om en sådan specialisering är tillräcklig för att möta de behov som föranleds av vissa måltyper inom skatterätten där komplexiteten är som störst (se nedan angående särskilda åtgärder).

Särskilda åtgärder

- Skatteverket delar utredningens bedömning att utgångspunkten måste vara att alla mål avgörs inom rimlig tid och med hög kompetens. Utredningens förslag på kriterier som bör kunna motivera särskilda åtgärder i form av lagreglerade särlösningar förefaller väl avvägda.

- Vissa måltyper inom skatterätten bör enligt Skatteverkets mening koncentreras. I första hand kan nämnas beskattningen av större koncerner, och sådana mål bör därför handläggas vid ett fåtal utvalda förvaltningsrätter. Behovet av en sådan åtgärd förstärks ytterligare om det skulle införas ett generellt krav på prövningstillstånd i kammarrätt.

- Skatteverket anser att koncentrationen av mål om punktskatt, trängselskatt, vägregisterskatt och fordonsskatt är motiverad och att de särskilda åtgärderna i denna del ska bestå även fortsättningsvis.

Generella åtgärder

Utredningen föreslår att ett generellt krav på prövningstillstånd bör införas för överklagande till kammarrätt. I dagsläget föreligger för skatte- och fastighetstaxeringsmålen, med vissa undantag, inte något sådant krav. Något sådant krav gäller inte heller för mål angående olika typer av sanktionsavgifter, såsom t.ex. skattetillägg och kontrollavgifter.

Den enda egentliga uppföljningen av den faktiska tillämpningen av bestämmelserna om prövningstillstånd synes vara Domstolsverkets rapport "Utvärdering och förslag kring prövningstillstånd i kammarrätt (DV-rapport 2002:4)". Därefter har någon analys inte redovisats som ger svar på frågor om hur ofta prövningstillstånd meddelas, ändringsfrekvenser, eventuella skillnader i tillämpningen mellan de olika domstolarna och genomströmningstider m.m. Någon analys som redovisar erfarenheterna av den nyligen införda granskningsdispensen verkar inte heller finnas. Det kan i denna del upplysas om att Skatteverket i remissärende Ju2010/4128/DOM tillstyrkt förslaget att dispensgrunderna ska harmoniseras mellan domstolsslagen.

Målutredningen anför att Domstolsverkets utvärdering visade att reformen har gett ett positivt resultat, innebärande kortare handläggningstider och mer flexibla arbetsformer i kammarrätterna. Det erinras om att dåvarande Riksskatteverket i sitt remissvar över Domstolsverkets rapport bl.a. avstyrkte förslaget om generellt krav på prövningstillstånd i kammarrätt för skatte- och fastighetstaxeringsmål eftersom de skäl som anförts i rapporten inte ansetts tillräckligt övertygande.

Systemet med prövningstillstånd i hovrätt och kammarrätt är numera en etablerad metod för att urskilja de mål som bör bli föremål för en fullständig prövning av en överrätt. Frågan är dock om detta med nödvändighet innebär att samtliga måltyper ska omfattas av sådant system. Målutredningen har anfört att det ur principiell synvinkel skulle vara tveksamt om vissa måltyper undantas. Skatteverket vill i detta sammanhang erinra om att denna åtskillnad varit ett faktum i ett stort antal år och att det i andra sammanhang finns skillnader i handläggningen av mål hos domstol som motiveras av målens art och svårighetsgrad (som exempel kan nämnas bestämmelser om domförhet i olika måltyper).

Ett skäl som anförts till stöd för att införa prövningstillstånd är att ett sådant system möjliggör en mer flexibel och effektiv handläggning. Enligt Skatteverkets mening framstår det som klart att effektivitetsvinsterna minskar i takt med målens komplexitet och omfattning. Det bör här framhållas att skattelagstiftningen i vissa delar är mycket komplex och att ärenden rörande sådana frågor ofta blir föremål för domstolsprövning. Därtill kommer att effektivitetsvinsterna reduceras ytterligare genom förslaget att kammarrätten ska vara domför med tre ledamöter när frågan om prövningstillstånd bedöms. Målutredningen anser dock att det även vad avser komplicerade måltyper bör föreligga en viss effektivitetsvinst.

Vad gäller frågan om rättssäkerhet finns det enligt Skatteverkets mening anledning att ifrågasätta om inte riskerna är större ju mer komplicerade och omfattande målen är. Det som nu sagts gäller i än högre grad mål som rör sanktionsavgifter som enligt Europakonventionen är av straffrättslig karaktär, t.ex. skattetillägg. Detta sammantaget med att effektivitetsvinsterna torde vara små innebär att det finns skäl att, i avvaktan på en utvärdering av 2008 års reform då krav på prövningstillstånd infördes bl.a. för de större tvistemålen, ifrågasätta utredningens förslag.

Det bör dock framhållas att Skatteverket inte helt avvisar tanken på prövningstillstånd i mål som rör verkets verksamhetsområde. Det kan mycket väl vara så att vissa typer av skattemål m.m. lämpar sig för ett sådant system. Det kan inte heller uteslutas att mål om sanktionsavgifter inom vissa ramar skulle kunna inordnas i ett sådant system, även om det i dessa fall krävs särskilda överväganden mot bakgrund av att det är fråga om straffliknande sanktioner. Vad beträffar skattetillägg kan ett sådant uppgå till mycket höga belopp. Hur en avgränsning ska ske bör, i förekommande fall, bli föremål för ytterligare utredning. Vid en sådan prövning framstår det som rimligt att också på ett mer uttalat sätt beakta frågeställningen utifrån den enskildes perspektiv.

I betänkandet framhålls att ett krav på prövningstillstånd i den andra domstolsinstansen inte står i strid med Sveriges internationella åtaganden. Vad gäller straff och straffliknande sanktioner torde detta dock utgöra en internationell miniminivå. Enligt Skatteverkets mening finns det anledning att ytterligare överväga om det, avseende sanktioner som inte är av mindre omfattning, är eftersträvansvärt att ha en reglering som endast motsvarar en internationell miniminivå.

Systemet med prövningstillstånd innebär att rättsskipningen tydligare får sin tyngdpunkt i första instans. En sådan ordning ställer därför stora krav på förvaltningsrätternas hantering och behovet av specialisering. Denna fråga kommenteras nedan under rubriken Särskilda åtgärder.

I betänkandet föreslås att besluten om prövningstillstånd ska motiveras och att det, i de fall prövningstillstånd inte meddelas, tydligt ska anges att underrättens avgörande är riktigt. Även om tanken är god ifrågasätter Skatteverket om det som föreslås i denna del kan sägas utgöra någon egentlig motivering.

Särskilda åtgärder

Den nya domstolsorganisationen har inneburit ökade möjligheter till domstolsintern specialisering. Skatteverket ser positivt på de åtgärder som nu genomförs och planeras att genomföras i syfte att öka specialkunskaperna hos förvaltningsrätterna. Domstolsintern specialisering borgar för såväl snabbare handläggning som kvalificerade domskäl.

Enligt Skatteverkets mening finns det dock skäl för att ifrågasätta om det inte krävs ytterligare åtgärder. Den materiella skatterätten har med tiden blivit allt mer komplex och bestämmelserna ändras fortgående. Detta gäller i synnerhet de regler som berör företagsbeskattningen och europarätten. En förutsättning för att domstolarna ska kunna uppfylla kraven på skicklig, rättssäker och snabb handläggning är att de får ett tillräckligt stort målunderlag.

Skatteverket har i allt högre grad specialiserat sin verksamhet. Ett exempel är tillskapandet av den enhet som handlägger de största koncernbolagen m.m. Dessa mål är ofta omfattande och svårbedömda, men enligt gällande forumregler är samtliga förvaltningsrätter behöriga att handlägga skattemålen som hör till respektive domsaga. Möjligheten att överlämna mål mellan domstolarna är också begränsad. Skatteverket anser att en utredning om forumfrågan avseende vissa skattemål bör ske i det fortsatta lagstiftningsarbetet och att en rimlig ordning vore att koncernbolag av viss omfattning handläggs vid de tre största förvaltningsrätterna.

I betänkandet ifrågasätts om det finns behov av särskilda åtgärder beträffande mål om punktskatt, trängselskatt, vägregisterskatt och fordonsskatt. Dessa måltyper är för närvarande föremål för koncentration. Även om det i betänkandet poängteras att förändringar inte är möjliga innan ytterligare underlag tagits fram, vill Skatteverket redan nu framhålla att verket inte delar utredningens bedömning. Enligt Skatteverkets mening fyller de särskilda åtgärderna väl sin funktion och de bidrar till enhetlig rättstillämpningen inom dessa avgränsade skatteslag.

Beslut i detta ärende har fattats av undertecknad generaldirektör i närvaro av rättschefen Vilhelm Andersson, enhetschefen Stina Ögren, sektionschefen Jonas Grönkvist och rättslige experten Olle Sundin, föredragande.