Dnr Fi2010/5776

SAMMANFATTNING

Skatteverket anser att vår nationella lagstiftning om uppbörd och indrivning av tullfordringar är förenlig med EU:s bestämmelser om eftergift av sådana fordringar.

Bestämmelsen i 5 § första stycket lagen (2007:324) om Skatteverkets hantering av vissa borgenärsuppgifter (borgenärslagen) har aldrig tillämpats vad gäller sådana fordringar som Tullverket överlämnat för indrivning.

MOTIVERING

Skatteverket noterar inledningsvis att kommissionen i sin rapport av misstag har hänvisat till 5 § lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar. Tillämplig bestämmelse återfinns i 5 § borgenärslagen.

Verket noterar vidare att de bestämmelser om eftergift av tullfordringar i förordningarna 2913/92 och 2454/93 som kommissionen hänvisat till inte tar sikte på gäldenärens bristande betalningsförmåga. De bestämmelserna syftar snarast på den formella skyldigheten att betala tull. Denna distinktion är enligt verkets mening av avgörande betydelse i detta ärende.

Frågor om uppbörd och indrivning av gemenskapernas egna medel regleras bl.a. i förordningen 1150/2000. I ingressens p. 3 anges att medlen ska uppbäras i enlighet med nationella lagar och andra författningar som vid behov anpassas efter gemenskapföreskrifternas behov. I artikel 17 anges att medlemsstaterna "frias från att ställa belopp till kommissionens förfogande" om beloppen inte uppburits på grund av force majeure. Detsamma gäller om beloppen varit omöjliga att i det enskilda fallet och på lång sikt uppbära p.g.a. skäl som inte kan tillskrivas medlemsstaten. Detta måste i praktiken tolkas som så att staterna inte har någon skyldighet att driva in gemenskapernas egna medel, t.ex. tullavgifter, i de fall gäldenären konstaterats vara insolvent. "Ingen kan lugga en flintskallig." Enligt verkets mening kan inte Sverige ha någon skyldighet att i Sverige driva in tullavgifter om det enligt svensk nationell lagstiftning konstaterats att gäldenären är insolvent.

Av ytterligare intresse för den nu aktuella frågeställningen är EU:s insolvensförordning, 1346/2000. Denna förordning gäller vid kollektiva insolvensförfaranden och gäller för såväl privaträttsliga som offentligrättsliga fordringar. I ingressen p. 21 anges särskilt att även skattemyndigheter och socialförsäkringsorgan omfattas av förordningen. I artikel 3 anges i vilken stat ett förfarande kan inledas. Har en stat inlett ett insolvensförfarande är huvudregeln att lagstiftningen i den staten är tillämplig på insolvensförfarandet och dess verkningar (artikel 4). Är det fråga om ett huvudförfarande enligt artikel 3.1 har förfarandet och dess verkningar giltighet inom hela EU (med visst undantag för Danmark). Ett insolvensförfarande kan innebära antingen att en gäldenär som är juridisk person likvideras eller att gäldenären rekonstrueras. Vid rekonstruktion sätts  regelmässigt en del av gäldenärens skulder ner. I vissa rättsordningar, t.ex. England och Wales, Slovakien, Slovenien samt Tyskland, kan domstolen, i samband med att konkursen för en fysisk person avslutas, besluta om skuldavskrivning eller skuldnedsättning (discharge). Detta förutsätter att gäldenären är "hederlig". Vidare förutsätts att gäldenären under en viss tid, efter förmåga, gör avbetalningar på sina skulder. Dessa förfaranden påminner om det svenska skuldsaneringsinstituten.

Insolvensförordningen gör inte något undantag för tullfordringar. Även sådana kan sättas ner eller helt bortfalla i samband med eller efter ett förfarande som omfattas av insolvensförordningen. Detta torde vara sådant force majeure som avses i förordningen nr 1150/2000.

Sveriges har anmält konkurs och företagsrekonstruktion som sådana förfaranden som omfattas av insolvensförordningen. Att en domstol i ett ärende om företagsrekonstruktion sätter ner en tullfordran får därför anses helt förenligt med EU-rätten. Kommissionen har inte heller ansett att de svenska bestämmelserna om konkurs och rekonstruktion skulle strida mot bestämmelserna om eftergift i tullcodex.

Sverige har i motsats till exempelvis Nederländerna inte anmält skuldsanering som ett förfarande som faller in under insolvensförordningens tillämpningsområde. Som ovan nämnts har ett flertal andra medlemsstater bestämmelser om skuldsanering (discharge) i sin insolvenslagstiftning. Trots detta bör en svensk skuldsanering, beslutad enligt skuldsaneringslagen (2006:548), även kunna omfatta tullfordringar. Detta eftersom en sådan skuldsanering omfattar alla borgenärer utom de som har särskild förmånsrätt och beslutet meddelas av en domstol eller av en myndighet som i vissa andra EU-förordningar likställts med domstol. Konsekvensen av att Sverige inte anmält skuldsanering som ett förfarande enligt insolvensförordningen torde dock medföra att nedsättningen enligt skuldsaneringsbeslutet endast har rättsverkan i Sverige. Inte heller skuldsaneringslagen har av kommissionen ansetts strida mot bestämmelserna om eftergift i tullcodex.

Kommissionen har däremot ansett att bestämmelsen i 5 § första stycket borgenärslagen strider mot tullcodex och dess bestämmelser om eftergift av fordran. Enligt den kritiserade bestämmelsen får Skatteverket besluta om nedsättning endast om förutsättningarna för skuldsanering är uppfyllda och övriga berörda borgenärer gör motsvarande eftergift. För att skuldsanering ska beviljas förutsätts bl.a. att gäldenären är kvalificerat insolvent. Högsta domstolen har nyligen angett som riktmärke att endast den gäldenär som inte kan betala sina skulder på uppemot femton år ska anses vara kvalificerat insolvent (beslut den 26 oktober 2010 i mål Ö 5389-09). Till detta kommer att de begränsningar som gäller för aktiva näringsidkare i praktiken medför att näringsidkare med tullskulder aldrig torde vara aktuella för skuldsanering. Bestämmelsen i 5 § första stycket borgenärslagen är därför enligt verkets mening — och särskilt med hänvisning till Högsta domstolens tolkning av begreppet kvalificerad insolvens - förenlig med bestämmelserna om uppbörd och indrivning av gemenskapernas egna medel i förordningen 1150/2000.

Sammanfattningsvis anser verket det vara förenligt med EU-rätten att avbryta indrivning eller sätta ner en tullfordran om gäldenären är insolvent. En tvingande förutsättning för att Skatteverket ska få besluta om nedsättning är att gäldenären inte bara är insolvent utan t.o.m. kvalificerat insolvent. Den av kommissionen kritiserade bestämmelsen är enligt verkets uppfattning förenlig med tullcodex bestämmelser om eftergift.

Enligt Skatteverket behöver därför inte någon ändring av bestämmelsen göras.

VISSA STATISTISKA UPPGIFTER MM.

Efter remiss till Skatteverkets samtliga regioner kan konstateras att bestämmelsen i 5 § första stycket borgenärslagen inte i något fall har tillämpats vad gäller sådana fordringar som Tullverket överlämnat för indrivning.

Däremot är sådana fordringar förekommande i samband med företagsrekonstruktioner och ackord.

I två fall har tullfordringar förekommit i samband med tvingande skuldsanering.

Fordringar som Tullverket lämnar för indrivning bokförs i Kronofogdemyndighetens redovisningssystem (REX) som ett särskilt medelslag (nr 95). Fordringarna består dels av mervärdeskatt dels av egentlig tull. Vid stickprovsvis granskning av ett antal tullräkningar har det visat sig att mervärdesskatten generellt sett uppgår till ett avsevärt högre belopp än själva tullavgiften.

Influtna medel förs och redovisas av Kronofogdemyndigheten direkt mot statsbudgeten. Kronofogdemyndigheten informerar Tullverket om medel som influtit. Har medlen inte gått att driva in informerar Kronofogdemyndigheten Tullverket om detta och om anledningen till att indrivningen misslyckats.

Om ett ackordsbeslut omfattar en tullfordran som inte restförts hos Kronofogdemyndigheten är det Skatteverket som underrättar Tullverket om nedsättningen.

Från Kronofogdemyndighetens REX-system har följande uppgifter hämtas:

År 2008 nedsattes efter beslut om skuldsanering för två gäldenärer två poster enligt medelsslag 95 med sammanlagt 21 195 kr. Av dessa belopp avsåg sammanlagt 60 kr tullfordringar och sammanlagt 21 135 kr mervärdeskatt eller punktskatt.

År 2008 nedsattes efter beslut om ackord för tre gäldenärer sex poster enligt medelsslag 95 med sammanlagt 11 508 193 kr. Av detta belopp får sammanlagt 2 238 505 kr anses hänförligt till tullfordringar och sammanlagt 9 299 688 kr anses hänförligt till mervärdeskatt. (Eftersom delbetalning hade gjorts efter restföring har nedsättningen proportionerats mellan tullfordringar och mervärdeskatt.)

År 2009 nedsattes efter beslut om ackord för fyra gäldenärer elva poster enligt medelsslag 95 med sammanlagt 487 770 kr. Av detta belopp får sammanlagt 31 488 kr anses hänförligt till tullfordringar och sammanlagt
456 282 kr anses hänförligt till mervärdeskatt och punktskatt. (Eftersom delbetalning hade gjorts efter restföring har nedsättningen proportionerats mellan tullfordringar och skatter.)

År 2010 nedsattes efter beslut om ackord för två gäldenärer sex poster enligt medelsslag 95 med sammanlagt 1 716 157 kr. Av detta belopp får sammanlagt 112 836 kr anses hänförligt till tullfordringar och sammanlagt 1 603 321 kr anses hänförligt till mervärdeskatt. (Eftersom avräkning enligt avräkningslagen skett gjorts efter restföring har nedsättningen proportionerats mellan tullfordringar och mervärdeskatt.)

Nedsättning av tullfordringar har alltså skett med sammanlagt 2 807 683 kr. Nedsättning har i samtliga fall skett efter domstols beslut att fastställa ett ackord eller Kronofogdemyndighetens eller domstols beslut att fastställa en skuldsanering.
 
I ovanstående belopp ingår inte de räntor som debiterats hos Kronofogdemyndigheten och inte heller de grundavgifter som debiterats hos samma myndighet.

Beslut i detta ärende har fattats av undertecknad generaldirektör. I den slutliga handläggningen har även deltagit rättschefen Andersson, skattedirektören Ögren, sektionschefen Grönkvist och rättslige experten Morgell, föredragande.