Finansdepartementet
103 33 STOCKHOLM

(Finansdepartementet Fi 2013/207)

1 Sammanfattning

Skatteverket tillstyrker utredningens huvudförslag, däribland förslaget om kortare gallringstid för inskickade uppgifter från personalliggare.

Verket avstyrker förslaget om kortare gallringstid för uppgifter som en byggherre har anmält till Skatteverket enligt 39 kap. 11 a § skatteförfarandelagen (2011:1244), SFL, och föreslår en gallringsregel med annat innehåll.

För den händelse huvudförslaget inte genomförs är Skatteverket positivt till det alternativa förslaget.

Skatteverket har synpunkter på innehållet i några av de föreslagna bestämmelserna och anser även att det i övrigt behövs klargöranden i vissa delar. Skatteverket föreslår bland annat följande.

- Förslag att byggherren ska vara skyldig att enligt 39 kap. 11 a § första stycket SFL anmäla till Skatteverket när byggverksamheten upphör.

- Förtydligande vad avser frågan om det är ett eller flera byggprojekt som bedrivs.

- Förslag att det av lagtexten i 39 kap. 11 b § första stycket 1 SFL ska framgå att avgörande för tillämpning av regeln om fyra prisbasbelopp är ersättningen för arbete och att det är den ersättning som byggherren betalar ut som avses. Även synpunkter på behovet av förtydliganden i författningskommentaren.

- Förslag om att införa strikt ansvar för byggherren för att personer som vistas på en byggarbetsplats och ska anmälas också anmäls.

- Förslag att uppgifter om vilka näringsidkare och personer som kommer att vara verksamma på en byggarbetsplats, som ska anmälas till Skatteverket, inte ska omfattas av den i 2 kap. 12 § lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet, SdbL, av utredningen föreslagna gallringstiden. Uppgifterna ska enligt verket gallras ett år efter det kalenderår då anmälan kommit in om att byggverksamheten på byggarbetsplatsen upphört.

- Förslag att det i SdbL eller förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet, SdbF, införs särskilda regler om att Skatteverket får behandla de med anledning av bestämmelserna om personalliggare i byggbranschen till verket lämnade uppgifterna.

- Förslag om att kontrollsystemet för byggbranschen införs i två steg med ikraftträdande den 1 juli 2015 (huvudsakligen reglerna om personalliggare och oannonserade besök) respektive den 1 juli 2016 (skyldigheten att anmäla uppgifter om verksamma och att skicka uppgifter ur personalliggare till Skatteverket).

Skatteverket yrkar att samtliga verkets merkostnader finansieras genom tilldelning av anslag.

För övrigt anser Skatteverket att arbetsgivardeklaration på individnivå skulle förstärka effekten av utredningens huvudförslag.

2 Skatteverkets förslag om ändringar i skatteförfarandelagen

2.1 39 kap. 11 och 12 §§ SFL

2.1.1 Underrubriker

I nu gällande lydelse av 39 kap. SFL finns 11 och 12 §§ under rubriken ”Personalliggare”. De nu föreslagna 11 a-d §§ har egna underrubriker. Rubriksättningen är inte konsekvent.

Skatteverket föreslår att rubriken ”Personalliggare inom restaurang-, frisör- och tvätteribranscherna” införs som en underrubrik till rubriken ”Personalliggare”. Rubriken ”Tillgänglig för Skatteverket” bör läggas till före 12 §.

2.2 39 kap. 11 a § SFL

2.2.1 Anmälningsskyldighet (första stycket)

Skatteverket föreslår i avsnitt 3.1.1 att anmälda uppgifter ska gallras först vid utgången av året efter det år då byggverksamheten på byggarbetsplatsen har upphört och har därför behov av anmälan om upphörande.

Skatteverket föreslår att en ny andra mening införs i 39 kap. 11 a § första stycket SFL som lyder: ”När byggverksamheten på byggarbetsplatsen har upphört ska byggherren snarast anmäla detta till Skatteverket”.

Det är av integritetshänsyn viktigt att anmälda uppgifter gallras så snart det finns förutsättning för detta. Därför bör övervägas om inte överträdelse av byggherrens skyldighet att anmäla att byggverksamheten upphört ska förenas med en sanktion.

2.2.2 Ett eller flera projekt (promemorian avsnitt 6.3.1 s.140)

Det framstår för Skatteverket som troligt att det i en diskussion om ett eller flera byggprojekt föreligger eller inte föreligger, så gott som alltid är möjligt att anföra åtminstone någon omständighet som objektivt sett talar för att fler än ett projekt föreligger. I så fall skulle en invändning från en byggherre att så är fallet alltid få accepteras. Detta skulle med hänsyn till undantaget i 39 kap. 11 b § första stycket 1 SFL i många fall ge en byggherre obefogade möjligheter att dela upp byggnadsarbeten på flera projekt och därigenom komma under fyra prisbasbelopp (se avsnitt 2.3.1).

Uttrycket ”samtliga omständigheter” i promemorian s. 140 bör därför ersättas med ”en samlad bedömning”.

2.3 39 kap. 11 b § SFL

2.3.1 Regeln om fyra prisbasbelopp (första stycket 1)

Det framgår inte av promemorians förslag till lagtext att fråga är om ersättning för arbete. Att så är avsett följer dock av promemorians avsnitt 6.3.8, men bör för tydlighets skull framgå av lagtext. Skatteverket drar vidare slutsatsen att det är den ersättning som byggherren betalar ut som ska avgöra om det aktuella undantaget är tillämpligt eller inte. Även detta bör förtydligas i lagtexten.

Skatteverket föreslår att undantaget i 39 kap. 11 b § första stycket SFL formuleras så att det bestäms utifrån ”den sammanlagda ersättning för arbete som byggherren betalar ut på en byggarbetsplats…”. Författningskommentaren till bestämmelsen bör förtydliga vad som i 39 kap. 11 b § SFL menas med ”ersättning som betalas ut” och hur en byggherre ska uppskatta det beloppet när det inte är känt. Om exempelvis avsikten är att byggherren i tveksamma fall ska kunna utgå från de schabloner som redovisas i avsnitt 6.3.8 (s. 155) bör detta framgå. Uttrycket ”kommer att överstiga fyra prisbasbelopp” i avsnitt 6.3.1 (s. 140) och i författningskommentaren (s. 211) bör ändras till ”kommer att uppgå till fyra prisbasbelopp eller mer”.

2.4 39 kap. 11 c § SFL

2.4.1 Skyldigheten att skicka personalliggare (tredje stycket)

Enligt den av utredningen föreslagna lagtexten ska den som bedriver byggverksamhet senast den 20:e varje månad skicka personalliggaren elektroniskt till Skatteverket. Verket anser att begreppet personalliggare rättsligt kan definieras som den samling identifikationsuppgifter som noterats sedan skyldigheten att föra personalliggare uppkom och som har bevarats. Att avsikten med förslaget är att endast den senaste periodens uppgifter ska skickas varje månad framgår av författningskommentarerna (s. 213). Till sin lydelse innebär föreslagen författningstext att varje månatlig leverans till Skatteverket kommer att innehålla uppgifter som redan skickats in till verket. Skatteverket skulle med den innebörden av bestämmelsen tvingas hantera onödigt stora mängder uppgifter.

Skatteverket föreslår att texten i 39 kap. 11 c § tredje stycket SFL ändras så att det framgår att den som bedriver byggverksamhet senast den 20:e varje månad elektroniskt ska skicka de uppgifter i personalliggaren som avser tiden från och med den 20:e närmast föregående månad till och med den 19:e den månad som uppgifterna enligt denna bestämmelse ska skickas”. 

I konsekvens med det anförda bör också uttrycket ”skicka personalliggaren” eller motsvarande i föreslagna bestämmelser, såsom i 50 kap. 4 § första stycket 3 SFL och 2 kap. 12 § första stycket 3 SdbL, samt i övrig löpande text ersättas med en för situationen anpassad omskrivning.

2.5 39 kap. 11 d § SFL

2.5.1 Skyldighet att meddela förändringar i anmälda uppgifter (andra stycket)

Uttrycket ”snarast möjligt” lämnar i och för sig inte stort utrymme för att avvakta med den föreskrivna åtgärden. Skatteverket anser dock att det finns anledning att skärpa kravet på när ändringen ska anmälas. Befrielsereglerna ger möjlighet att underlåta att ta ut kontrollavgift om det i praktiken inte varit möjligt att göra anmälan vid en viss tidpunkt.

Texten i 39 kap. 11 d § andra stycket SFL bör ändras från ”snarast möjligt” till ”genast”.

2.6 39 kap. 12 § SFL

2.6.1 Skyldighet att hålla personalliggaren tillgänglig (andra och tredje styckena)

Enligt nu gällande bestämmelser ska personalliggaren finnas tillgänglig för Skatteverket i verksamhetslokalen. Den föreslagna motsvarande lydelsen för personalliggare på byggarbetsplatser föreskriver att byggherren/den som bedriver byggverksamhet ska ”på begäran” hålla personalliggaren tillgänglig på byggarbetsplatsen. En personalliggare ska alltid finnas tillgänglig för Skatteverkets eventuella kontroller. Skatteverket anser att skillnaden i uttryckssätt gentemot nu gällande regel i 12 § första stycket är omotiverad.

Orden ”på begäran” i de i promemorian föreslagna andra och tredje styckena i 39 kap. 12 § SFL bör strykas.

2.7 42 kap. SFL

2.7.1 Rubrik

Genom promemorians förslag har rubriken till 42 kap. SFL ändrats på så sätt att det inte längre framgår att kapitlet innehåller bestämmelser om kontrollbesök.

Skatteverket föreslår att rubriken för 42 kap. SFL ändras till ”Tillsyn över kassaregister och över personalliggare på byggarbetsplatser samt kontrollbesök”.

2.8 42 kap. 3 § andra stycket SFL

2.8.1 ”och” eller ”eller”?

I förslaget till nytt andra stycke i 42 kap. 3 § SFL föreskrivs i första strecksatsen att de som är eller kan antas vara skyldiga att göra anmälan ”och” tillhandahålla utrustning fullgör sina eventuella skyldigheter. I första strecksatsen i det nya andra stycket till 4 § samma kapitel används med motsvarande placering i texten i stället uttrycket ”eller”. Samma systematik bör användas.

Ordet ”och” i 42 kap. 3 § andra stycket SFL bör ersättas med ”eller”.

2.9 42 kap. 8 § SFL

2.9.1 Platser för kontrollbesök (andra och tredje styckena)

Med promemorians förslag syftar ”kontrollbesök” i 42 kap. 8 § första stycket SFL både på kontrollbesök där restaurang-, frisör- eller tvätteriverksamhet bedrivs och på byggarbetsplatser. Kontrollbesök i verksamhetslokaler och på byggarbetsplatser regleras åtskilt i femte respektive sjätte stycket. Uttrycket ”sådant besök” används både i andra och tredje styckena trots att andra stycket enbart handlar om besök på byggarbetsplatser.

Uttrycket ”sådant besök” i 42 kap. 8 § andra stycket SFL bör enligt det anförda ersättas med ”kontrollbesök på byggarbetsplatser”. Som en följd av detta bör uttrycket ”sådant besök” i tredje stycket lämpligen bytas ut mot ”kontrollbesök”.

2.9.2 Ofullständig hänvisning (promemorian avsnitt 4.3.2. s. 98)

Hänvisningen i promemorian (s. 98) till 67 kap. 12 § 6 SFL vad avser frist för överklagande av beslut om kontrollavgift och föreläggande med vite bör ändras till 67 kap. 12 § 5 och 6 SFL.

2.9.3 Platser för kontrollbesök (promemorian avsnitt 6.3.10 s. 158)

Uttrycket ”där byggverksamhet bedrivs” på s. 158 bör lämpligen kompletteras genom att ”eller kan antas bedrivas” läggs till.

2.10 50 kap. 3 § SFL

2.10.1 Kontrollavgift (sista stycket)

Det tredje stycket i 39 kap. 11 d § SFL handlar om att anmälningsskyldighet inte omfattar dem som enbart lastar och lossar. I stycket regleras ingen skyldighet som kan grunda kontrollavgift.

Orden ”tredje stycket” i laghänvisningen i 50 kap. 3 § sista stycket SFL bör strykas.

2.10.2 Kontrollavgift; byggherrens ansvar att verksamma anmäls

Skatteverket ska enligt förslaget till 42 kap. 8 § andra stycket SFL få fråga en person som kan antas vara verksam på byggarbetsplatsen om denne arbetar på platsen och vem som i så fall är arbets- eller uppdragsgivare. I avsnitt 6.1 (s. 128) anförs att om det inte går att på byggarbetsplatsen utreda om en person kan knytas till någon arbetsgivare eller uppdragsgivare går det inte att ta ut kontrollavgift ”utan en mer omfattande utredning”.

Skatteverket anser att det med de utredningsbefogenheter verket har vid kontrollbesöket i praktiken oftast inte är möjligt att utreda förhållandena i den beskrivna situationen. Om det helt saknas sanktionsmöjligheter i ett läge där verksamma inte vill medverka vid Skatteverkets besök riskerar de föreslagna reglerna om personalliggare att då bli verkningslösa.

I promemorian (s. 146) anges att byggherren genom sin anmälningsskyldighet får ett incitament att ha bättre kontroll över vilka som utför arbete på byggarbetsplatsen. Enligt Skatteverket bör dock byggherren ha en uttalad skyldighet att organisera sin verksamhet så att han fortlöpande till Skatteverket kan anmäla även sådana verksamma som inte finns med i de anmälningar han får från entreprenörer. Om det vid ett kontrollbesök inte går att fastställa till vilken arbetsgivare eller uppdragsgivare en person är knuten ska objektiva förutsättningar anses finnas för att ta ut kontrollavgift av byggherren.

Skatteverkets förslag innebär en form av strikt ansvar för byggherren. Att sådant ansvar inte är oförenligt med uttag av kontrollavgift framgår av regeringens resonemang i motiven till branschkontrollagen (jfr prop. 2005/06:169 s. 50 f.).

Det anförda kräver ingen ändring av i promemorian föreslagen lydelse av 39 kap. 11 a § tredje stycket SFL. Däremot behöver justeringar göras i allmänmotiveringen (såsom s. 128 och 146) och i författningskommentarerna.

2.11 50 kap. 4 § SFL (det alternativa förslaget)

2.11.1 Kontrollavgift

I utredningens alternativa förslag till lag, 50 kap. 4 § 1 SFL, anges att kontrollavgiften enligt 3 § är ”10 000 kr för varje kontrolltillfälle”. Punkten 1 gäller därmed för hela 3 §. Kontrollavgiften om 10 000 kr bör, i likhet med huvudförslaget, enbart gälla överträdelser enligt 50 kap. 3 § första stycket.

Den första meningen i nämnda förslag till 50 kap. 4 § SFL bör inledas med ”Kontrollavgiften enligt 3 § första stycket är...” mot tidigare ”Kontrollavgiften enligt 3 § är...”

3 Skatteverkets förslag som avser behandling av uppgifter

3.1 2 kap. 12 § lagen om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet

3.1.1 Gallringsfrist

Det är oklart vad utredaren anser ska omfattas av den föreslagna gallringsfristen. Under avsnitt 6.5 anges att de föreslagna gallringsreglerna ska gälla för uppgifter och handlingar som behandlas till följd av inskickade personalliggare och de anmälningar som görs. I den föreslagna lagtexten i 2 kap. 12 § första stycket 3 SdbL hänvisas till den fortlöpande anmälningsskyldigheten i 39 kap. 11 a § tredje stycket SFL men inte till den grundläggande anmälningsskyldigheten i första stycket.

Skatteverket anser att såväl de grundläggande som de fortlöpande anmälningarna bör finnas kvar under hela den tid som byggverksamheten pågår, vilket kan vara längre tid än de två år som anges som gallringsfrist. Det skulle t.ex. kunna uppstå en situation där en anmälan om viss näringsidkares deltagande på byggarbetsplatsen görs år 1 men avser arbete som ska utföras år 4. Om den inskickade anmälan skulle gallras efter två år har Skatteverket ingen anmälan att stämma av de personalliggare mot som inkommer under år 4.  Skatteverket kan alltså ha behov av att bevara samtliga anmälningar som skickats in av byggherren under en längre tid än två år. Skatteverket tillstyrker därför förslaget om en kortare gallringstid men anser att den endast ska omfatta inskickade uppgifter ur personalliggare.

Uttrycket ”anmälningar enligt 39 kap. 11 a § tredje stycket SFL och” bör strykas i 2 kap. 12 § första stycket 3 SdbL. En ny punkt 4 bör införas i samma stycke med lydelsen ”Anmälningar enligt 39 kap. 11 a § tredje stycket SFL hänförliga till en byggarbetsplats ska gallras ett år efter utgången av det kalenderår då anmälan enligt samma bestämmelse har kommit in till Skatteverket om att arbetet på byggarbetsplatsen upphört”.

3.2 Behov av ytterligare regler  

3.2.1 Hur får Skatteverket använda lämnade uppgifter?

Såsom utredningen anger kan Skatteverkets behandling anses omfattas av 2 § SdbF, men Skatteverket anser inte att det är ett tillräckligt stöd för föreslagna behandlingar. Det är stor skillnad mellan den nuvarande lagstiftningen om personalliggare i t.ex. restaurangbranschen och den nu föreslagna när det gäller omfattningen av de personuppgifter som ska registreras. I den förra registreras personuppgifter endast vid de tillfällen då Skatteverket gör ett besök i verksamheten jämfört med det nu aktuella förslaget som innebär en återkommande registrering av ett mycket stort antal personuppgifter.

Nu aktuell behandling kommer bl.a. att fortlöpande kunna visa vilka enskilda näringsidkare och enskilda arbetstagare som befunnit sig på olika byggarbetsplatser i Sverige, under vilken tidsperiod näringsidkarna befunnit sig där samt ankomsttid och tidpunkt för när enskilda arbetstagare lämnat arbetsplatsen. Den stora mängd av uppgifter som ska behandlas bör därför ha ett särskilt författningsstöd.

Det bör därför införas särskilda regler i SdbL eller SdbF om att Skatteverket får behandla de uppgifter som skickats in till Skatteverket med anledning av de föreslagna bestämmelserna om anmälningsskyldighet och personalliggare i byggbranschen.

Skatteverket anser att det behöver klargöras hur inkomna uppgifter får användas i Skatteverkets övriga verksamhet såsom inom analys- och urvalsverksamheten samt i kontrollärenden som avser enskilda personers beskattning.

4 Skatteverkets förslag som avser ikraftträdande m.m.

För att Skatteverket ska kunna hantera de uppgifter som enligt förslaget ska lämnas behöver Skatteverket utveckla ett nytt IT-stöd. Utvecklingstid för IT-stödet bedöms till 24 månader. Om det ska vara möjligt att ta ett sådant system i bruk den 1 januari 2016 krävs det dels att arbetet påbörjas omgående, dels att stora resurser avsätts för detta arbete.

För att kontrollsystemet ska fungera fullt ut behöver IT-stödet bli färdigt i tid. Med tanke på den tid det beräknas ta att utveckla systemet, då utvecklingen ännu inte påbörjats och då det ännu inte finns något beslut om att införa kontrollsystemet finns det en risk att IT-stödet inte hinner bli färdigt till den 1 januari 2016.

Det är angeläget att ett kontrollsystem för byggbranschen genomförs skyndsamt. Skatteverket anser mot den beskrivna bakgrunden att införandet av kontrollsystemet för byggbranschen lämpligen delas upp i två etapper. I den första etappen införs i huvudsak reglerna om att föra personalliggare och om oannonserade besök.  Detta bör kunna ske redan den 1 juli 2015. Senare i etapp två kompletteras kontrollsystemet genom att införa skyldighet att göra anmälan och skicka in personalliggare till Skatteverket. Verket föreslår att sistnämnda regler får träda i kraft först den 1 juli 2016. Denna lösning leder till att Skatteverket får den tid som behövs för utveckling av IT-stödet.

Skatteverket skulle se positivt på att arbetsgivardeklaration på individnivå införs för att på så sätt förstärka effekten av utredningens huvudförslag.

5 Kostnader för Skatteverket

5.1 IT-stöd

Resursåtgång för att utveckla ett nytt IT-stöd beräknas till 52 000 timmar. Kostnaden för arbetskraften uppgår till 850 kr/timme. Den totala utvecklingskostnaden för ett nytt IT-stöd uppgår då till 44 miljoner kronor.

Förvaltningskostnader för de fem första åren beräknas uppgå till 99 miljoner kronor.

Närmare redogörelse för kostnader framgår av bilaga 1.

5.2 Tillsyn och kontrollbesök

Den sammanlagda kostnaden för besök för tillsyn och för kontrollbesök för de första två åren bedöms bli ca 60 miljoner kronor per år enligt nedan. Sådana kostnader under de därefter följande tre åren och framöver beräknas till 30 miljoner kr per år.

Besök som ska genomföras som en del av ett nytt kontrollsystem kommer initialt att kräva en hög frekvens för att bygga upp ett förtroende för systemet. Skatteverkets bedömning är att det i vart fall behöver avsättas 90 årsarbetskrafter för att genomföra önskvärd mängd kontrollbesök. Kostnaden för varje årsarbetskraft beräknas till 650 000 kronor. Lönekostnaden för besöken blir därmed 58,5 miljoner kronor årligen under de första två åren. 

Skatteverket bedömer att kontrollbesöken leder till rättelse av tidigare registrerade uppgifter om beskattning och att kostnader för detta arbete under de första två åren motsvarar två årsarbetskrafter. Kostnaden för berörd handläggarkategori uppgår till 3 000 kronor per dag. Lönekostnaden för ett år blir (2 x 180 x 3000 kr) 1,08 miljoner kronor.

5.3 Finansiering

Ovan angivna kostnader är en direkt konsekvens av den föreslagna lagstiftningen. Kostnaderna – dels kostnader av engångskaraktär, dels varaktigt nivåhöjande kostnader – kan inte finansieras inom befintliga anslagsramar utan att omöjliggöra andra planerade utvecklingsinsatser och annan verksamhet. Detta gäller särskilt för de löpande årliga kostnaderna som uppkommer från och med ikraftträdandeåret.

Skatteverket yrkar att samtliga merkostnader finansieras genom tilldelning av anslag enligt tabellen i bilaga 1.