På skatteverket.se använder vi kakor (cookies) för att webbplatsen ska fungera på ett bra sätt för dig. Genom att surfa vidare godkänner du att vi använder kakor. Vad är kakor?

Logotyp, till startsidan

Arkiv för Rättslig vägledning


Skatteverkets yttranden

Betänkande Skatteincitament för forskning och utveckling (SOU 2012:66)

Datum: 2012-12-19

Område: Arbetsgivarområdet

Dnr/målnr/löpnr:
131 705399-12/112
Finansdepartementet
Skatte- och tullavdelningen
Enheten för inkomstskatt och socialavgifter
103 33  STOCKHOLM

Fi2012/3572

1 Sammanfattning

Skatteverket avstyrker förslaget. Den föreslagna lagstiftningen bedöms medföra en betydande rättsosäkerhet både för arbetsgivarna och för Skatteverket när det gäller bedömningen av vilka anställda och vilka arbetsuppgifter som kan omfattas. Systemet får även anses administrativt besvärligt att hantera för alla parter.

Om förslaget ändå genomförs har Skatteverket följande synpunkter på lagförslaget och administrationen av det.

Kravet på att forskningen ska bedrivas i kommersiellt syfte bör av förenklingsskäl tas bort (avsnitt 2.1). Kravet innebär även att vissa aktörer missgynnas och kan leda till snedvridning av resurserna för forskning och utveckling.  

Skatteverket förordar en sänkning av subventionen till 2,5 procent i kombination med att den föreslagna takregeln tas bort (avsnitt 2.2). Detta innebär en klar förenkling då frågorna kring definitionen av koncern och hur avdragsutrymmet inom en koncern ska fördelas bortfaller. Skatteverket ser ingen möjlighet att förhindra kringgående av takregeln via utomstående konsult- eller bemanningsföretag. 

Om en takregel för koncernen införs bör endast företag som utför FoU erhålla subventionsutrymme upp till taket. Det utförande företaget ska dock kunna överföra hela eller delar av sitt subventionsutrymme till underleverantörer som t.ex. ett bemanningsföretag (avsnitt 2.3). 

För att i möjligaste mån undanröja riskerna för rättsosäkerheten finns ett stort behov av förtydligande av begreppen forskning och utveckling (avsnitt 2.4). Detta bör bl.a. ske i form av en samling exempel, som visar vilken bedömning som bör göras i olika konkreta situationer, och som bör inarbetas i en kommande proposition.

Ett införande i enlighet med kommitténs förslag bedöms för Skatteverket komma att medföra initiala kostnader på 4 115 000 kr och därutöver årliga merkostnader på 2 812 000 kr.

 

2 Synpunkter på förslaget

2.1 Kravet på kommersiellt syfte

Kriteriet "kommersiellt syfte" (vinstsyfte), jfr utredningens avsnitt 6.6. och 6.7.3, innebär en ny gränsdragning i svensk skattelagstiftning. Med hänsyn till målet om enkelhet och låga administrativa kostnader för företagen är det enligt Skatteverkets mening bättre att i stället använda en befintlig och av företagen känd gränsdragning, nämligen krav på att utföraren bedriver näringsverksamhet enligt inkomstskattelagen. Tanken att subventionen främst ska riktas till näringslivet uppfylls i lika hög grad vid avgränsning till näringsverksamhet som vid avgränsning genom krav på vinstsyfte.

Kravet på vinstsyfte avser den som utför FoU-projektet och är således inte ett krav på den som finansierar FoU-projektet. Utredningens förslag leder till att ett FoU-projekt som finansieras av t.ex. Knut och Alice Wallenbergs stiftelse erhåller subvention om det utförs av Sankt Görans sjukhus, som har vinstsyfte, men inte om det utförs av Karolinska Institutet, som inte har vinstsyfte. Detta innebär en samhällsekonomisk snedvridning genom att vissa aktörer missgynnas och kan också ifrågasättas ur legitimitetssynvinkel. Om ovan nämnt FoU-projekt i stället finansieras av Försäkringskassan uppkommer snedvridningar inte bara i valet mellan de två sjukhusen utan även i valet mellan att utföra FoU-projektet i egen regi i Försäkringskassan jämfört med att lägga ut uppdraget till ett företag med vinstsyfte. Om man vill rikta stödet till näringslivet är det enligt Skatteverkets mening mera lämpligt att utesluta FoU som finansieras med skattemedel oberoende av om utföraren har eller inte har vinstsyfte.

Som nämnts ovan tolkar utredningen direktiven som att subventionen främst ska riktas till näringslivet. Denna tolkning är inte självklar. I direktivens avsnitt om subvention av FoU finns inte stöd för denna tolkning. Det grundläggande samhällsekonomiska skälet för att subventionera FoU, nämligen positiva externa effekter, gäller all FoU. Om man skulle differentiera för att i högre grad rikta stödet till FoU med förhållandevis stora positiva externa effekter skulle stödet snarast riktas till FoU där det är förhållandevis svårt för finansiären att erhålla motsvarande inkomster genom att ta ut patent på forsknings- och utvecklingsresultatet. I så fall skulle stödet, tvärt emot utredningens förslag, snarast riktas till icke vinstdrivande finansiärer och/eller utförare. Av förenklingsskäl samt för att hålla nere företagens administrativa kostnader är det dock önskvärt att undvika sådana gränsdragningar. Mot denna bakgrund och med hänsyn till vikten av enkla och icke-sned-vridande regler bör subventionen enligt Skatteverkets mening omfatta all FoU oavsett vem som utför och oavsett vem som finansierar FoU. En sådan lösning skulle sannolikt också uppfattas som mera legitim eftersom den inte missgynnar t.ex. icke-vinstdrivande sjukhus jämfört med vinstdrivande sjukhus. Det subventionsbelopp som skulle tillfalla staten skulle vara begränsat, givet att staten ses som en koncern, eftersom utredningen förslår att subventionsunderlaget begränsas till 2,3 miljoner kronor per koncern och månad. En gränsdragning som främst syftar till att utesluta staten som utförare och/eller finansiär framstår mot denna bakgrund som en onödig komplikation.

Detta leder enligt Skatteverkets mening följande rangordning ur samhällsekonomisk synvinkel:

  1. FoU-subvention oberoende av utförare och oberoende av finansiär.
  2. FoU-subvention oberoende av utförare men endast vid annan finansiering än skattemedel.
  3. FoU-subvention oberoende av utförare men endast om finansiären bedriver näringsverksamhet.
  4. FoU-subvention oberoende av finansiär men endast om utföraren bedriver näringsverksamhet.
  5. Utredningens förslag: FoU-subvention oberoende av finansiär men endast om utföraren har ett vinstsyfte.

 

2.2 Graden av subvention och taket

En annan fråga där ytterligare alternativ bör övervägas gäller subventionens storlek i procent av subventionsunderlaget och, vid ett givet finansieringsutrymme, det tak som följer därav. Utredningen föreslår en subvention på 10 procent av subventionsunderlaget och därmed ett tak för subventionsunderlaget på 2,3 miljoner kronor per månad. Vid en genomsnittslön på 50 000 kr motsvarar detta 46 anställda. En avsevärd nackdel med detta alternativ är att subventionen ger incitament för ökad FoU endast för 14 procent av befintlig FoU. En subvention på 5 procent av subventionsunderlaget skulle däremot ge ett tak för subventionsunderlaget på 30 miljoner kronor per månad motsvarande ca 600 anställda. Vid detta högre tak ger subventionen incitament för ökad FoU för 35 procent av befintlig FoU. Vid en antagen s.k. semielasticitet på t.ex. 0,5 skulle FoU öka med 0,70 procent vid en subvention på 10 procent samt med 0,88 procent vid en subvention på 5 procent. Effekten på FoU skulle således bli större vid en lägre subvention i procent eftersom taket motsvarar 600 i stället för 46 anställda. Ett sådant högre tak innebär att subventionen i betydligt mindre utsträckning blir en förmögenhetsöverföring från staten till företagen utan att ge företagen incitament att öka FoU. En lägre subvention i procent av subventionsunderlaget och det därav följande betydligt högre taket skulle därtill leda till mindre skatteplanering genom kringgående av taket, dvs. innebär mindre snedvridningar mellan att utföra FoU med anställda i det utförande företaget jämfört med anställda i andra företag. Sådant kringgående blir mindre av två skäl. Det första skälet är att subventionen i procent av subventionsunderlaget är lägre, vilket gör det mindre lönsamt att kringgå taket.

Det andra skälet är att ett högre tak innebär att färre företag ligger över taket, dvs. färre företag har incitament att kringgå taket. Slutsatsen är att en subvention på 5 procent och ett tak motsvarande 600 anställda är samhällsekonomiskt bättre än utredningens förslag om en subvention på 10 procent och ett tak motsvarande 46 anställda.

Kringgående av taket och därmed sammanhängande snedvridningar kan undvikas helt genom att subventionen utgår utan något tak. Då skulle regelsystemet bli betydligt enklare och innebära lägre administrativa kostnader för företagen bl.a. genom att det inte skulle behövas någon beräkning av subventionsunderlaget på koncernnivå. Vid frånvaro av tak skulle subventionen, vid det givna finansieringsutrymmet, uppgå till 2,5 procent. Vid en antagen semielasticitet på 0,5 skulle FoU öka med 1,25 procent. En subvention utan tak skulle således vid dessa antaganden ge större effekt på FoU än de två ovan diskuterade alternativen. En subvention utan tak skulle t.ex. kunna påverka i vilket land stora globala företag förlägger sin FoU medan utredningens förslag med ett tak på 46 anställda knappast är relevant för större företag. De skulle i stället lockas att investera i de länder där FoU-subventioner utformas på ett sätt som är förmånligt även för stora företag. Den vid dessa antaganden större effekten på FoU samt att reglerna blir enklare och leder till lägre administrativa kostnader för företagen talar för en subvention utan tak jämfört med de två ovan diskuterade alternativen.
 
Skatteverket ser ingen möjlighet att förhindra kringgående av takregeln genom att anlita utomstående underentreprenörer, såsom konsult- eller bemanningsföretag. Större företag som slår i taket får ett incitament att organisera forskning via utomstående konsultföretag.
 
Detta leder enligt Skatteverkets bedömning till följande rangordning ur samhällsekonomisk synvinkel:

  1. Subvention på 2,5 procent utan tak.
  2. Subvention på 5 procent och tak motsvarande 600 anställda.
  3. Utredningens förslag: Subvention på 10 procent och tak motsvarande 46 anställda.

 

2.3 Överföring av subventionsutrymme

Om en takregel för koncernen införs bör endast företag som utför FoU erhålla subventionsutrymme upp till taket. Det utförande företaget ska dock kunna överföra hela eller delar av sitt subventionsutrymme till underleverantörer som t.ex. ett bemanningsföretag.

När det gäller underleverantörerna ska det företag som utför FoU-arbetet ange hur stora avdragsutrymmen som fördelas till olika underleverantörer. Detta ska anges med belopp för respektive år. I och med att sådan anmälan har gjorts till Skatteverket ska underleverantören vara garanterad detta avdragsutrymme, såvitt denne är i god tro avseende att man utfört FoU-arbete enligt 2 §. Underleverantören ska sedan för att ha rätt till avdrag kunna visa att man uppfyller övriga kriterier enligt 5 § osv. Om det senare visar sig att själva uppdraget och det fördelade avdragsutrymmet inte har avsett FoU-arbete bör det utförande företaget vara återbetalningsskyldigt även för det av underleverantörerna utnyttjade avdraget.

 

2.4 Behov av förtydliganden och konkreta exempel

Trots att stora ansträngningar har lagts ner på att försöka definiera och ringa in begreppen forskning och utveckling så finns enbart några allmänna och övergripande formuleringar i lagtexten. Härmed kvarstår problemen både för arbetsgivare och för Skatteverket att i de konkreta fallen kunna tillämpa dessa allmänna definitioner för enskilda arbetsuppgifter och för enskilda anställda på ett likformigt och rättssäkert sätt. Det är enkelt att förutse att en mängd varierande arbetsuppgifter för olika anställda kommer att befinna sig i en gråzon där deras arbete i varierande grad tangerar begreppen forskning och utveckling, och det blir en grannlaga uppgift både för arbetsgivare och för Skatteverket att månatligen skilja ut vilka anställda som uppnår gränsen på 75 % av arbetstiden och som således ska godkännas.

I reservationen av Ingemar Hansson redovisas ett tjugotal exempel som tydligt exemplifierar vilka bedömningar som månad för månad kommer att behöva göras av arbetsgivarna. Om arbetsgivaren gör en bedömning som sedan inte godkänns kan skattetillägg komma att påföras. I en eventuell kommande proposition är det därför mycket viktigt att en motsvarande exemplifiering finns som täcker in ett brett spektrum av tänkbara situationer utifrån verkligheten, och hur gränsdragningen då bör göras.

 

2.5 Underlag för senare kontroll

En fråga som inte alls behandlas under effekter för företagen och enskilda, avsnitt 8.4, är att alla arbetsgivare som avser att göra avdrag från arbetsgivaravgifterna för FoU rimligen måste upprätta och spara underlag som visar vilka anställda som omfattas av avdraget, dels ska underlagen visa att dessa arbetat med FoU (via projektbeskrivningar eller liknande dokumentation) och dels att det skett i tillräcklig stor omfattning (75 % av arbetstiden). Arbetsgivaren som gör avdraget har bevisbördan om det sker en kontroll t.ex. efter ett par år. Detta torde kräva manuella rutiner för de anställda i form av tidredovisning på olika projekt och arbetsuppgifter eller motsvarande dokumentation, som ska sparas som underlag för arbetsgivardeklarationerna. Det handlar då snarare om en tidsåtgång på tjugo minuter per månad och anställd och inte per arbetsgivare. Den kostnad som beräknats i avsnitt 8.4 omfattar inte alls denna kostnad för företaget för de anställdas redovisning i denna del.

 

2.6 Övrigt

När det gäller strukturen på lagtexten så kan man överväga att infoga de nya reglerna i de befintliga kapitlen 1 och 2. Som exempel finns i 1 kapitlet redan vissa definitioner, som kan kompletteras med begreppen forskning och utveckling osv.

Vidare kan man överväga att benämna den föreslagna reduktionen för "avdrag", eftersom det inte handlar om en generell nedsättning utan ett begränsat avdrag som kan göras från arbetsgivaravgifterna, jfr som exempel avdraget från egenavgifter enligt 3 kap. 18 § SAL.

När det gäller 4 § föreslås formuleringen "ersättning till en FoU-person" eftersom här avses enbart lön och förmåner som utbetalats direkt till de anställda, jfr t.ex. 2 kap. 6 § socialavgiftslagen. Formuleringen "ersättning för en FoU-person" är vagare och kan missförstås att även omfatta indirekta ersättningar som utbetalas till koncernbolag eller underentreprenörer som har forskare anställda.

I samband med det fortsatta arbetet med lagstiftningen kan det även finnas anledning att se över fördelningen av olika avgifter i lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter, med anledning av de föreslagna reducerade arbetsgivaravgifterna. Motsvarande ändringar i 11 och 13 §§ avseende fördelning av avgifterna gjordes vid införandet av lagen (2000:980) om särskilda avdrag i vissa fall vid avgiftsberäkningen, jämför prop. 2001/02:45 s. 57

Förslaget behöver i övrigt –när det gäller förhållandet till andra regler som nedsatta avgifter i avsnitt 6.8.3 – samordnas med de föreslagna reglerna om nystartszoner (SOU 2012:50) respektive månadsuppgift (SOU 2011:40). Likaså kan förslaget till ändring i lagen (2001:1170) om särskilda avdrag i vissa fall, dvs. tillägget "eller2 akap. 7 §" på sid. 18 , behöva analyseras vidare om det bör införas någon turordningsregel för de fall båda avdragen kan utnyttjas. 

 

3 Kostnader

Förslaget om nedsatta arbetsgivaravgifter för FoU-personer kommer att ge upphov till ökade kostnader för Skatteverket. Kostnaderna har uppskattats enligt följande.

Nedsatta arbetsgivaravgifter för FoU-personer redovisas i arbetsgivar-deklarationen. Deklarationsformuläret kommer att behöva kompletteras med uppgifter om underlag och avgiftsbelopp. Denna särredovisning i deklarationen krävs för uppföljning och kontroll av hur regelverket efterlevs. Särredovisningen i arbetsgivardeklarationen får till följd att IT-stödet för deklarationshantering behöver anpassas. Kostnaden för en sådan systemanpassning bedöms uppgå till 880 000 kr.

Utöver utvecklingskostnaden tillkommer en årlig merkostnad för framtida förvaltning av IT-stödet som schablonmässigt kan beräknas till 308 000 kr.
Därtill kommer kostnader för information på Skatteverkets intranät, information på Skatteverkets externa webbplats och ändringar i broschyrer och blanketter. Dessa kostnader bedöms bli ca 100 000 kr.

En så detaljerad och konkret lista som möjligt över vad som berättigar respektive inte berättigar till nedsättning bör upprättas av Skatteverket för att ge företagen så god vägledning som möjligt. Utvecklingen av en sådan lista bedöms totalt ta en halv årsarbetskraft i anspråk. Kostnaden för detta beräknas till (750 timmar x 580 kr =) 435 000 kr.

Skatteverket kommer att genomföra kontroller av att företag som redovisar nedsatta avgifter också är berättigade till nedsättningen. En uppskattning av antalet kontrollärenden är mycket svår att göra, men ett antagande kan vara att 10 % av de företag som redovisar nedsatta avgifter kommer att kontrolleras. Det skulle, med antagandet att 2 500 arbetsgivare kommer att redovisa nedsatta avgifter, att ge 250 kontrollärenden per år. Tidsåtgången för ett sådant kontrollärende i genomsnitt skattas till 8 timmar. Totalt ger detta en uppskattad årlig kostnad för kontroll av redovisade FoU-nedsättningar om 1 miljon kronor.
Regelverket kring nedsättning av arbetsgivaravgifter till FoU-personal kommer också att föranleda både allmänna och ärendeanknutna frågor till skatteupplysningen. Kostnaden för detta har uppskattats till 120 000 kr per år.

Taket för maximalt underlag för nedsättning ska beräknas per månad och gäller på koncernnivå. För att Skatteverket på ett effektivt sätt ska kunna kontrollera att detta tak inte överskrids behövs uppgifter om koncerntillhörighet m.m. Att ta in uppgifter om detta och bygga ett tekniskt system för kontroll bedöms – om denna uppgift läggs på Skatteverket – medföra dels en initialkostnad som uppskattas till 2,7 miljoner kronor, dels en årlig merkostnad för förvaltning av IT-stödet som uppskattas till 920 000 kr. Till detta kommer en löpande kostnad för att ta emot anmälningsblankett för FoU-samband, och inregistrering av dessa. Handläggningstiden för detta kan grovt uppskattas till 20 min per ärende. Om vi utgår från 2 500 företag som omfattas så blir det cirka 800 timmar. I den mån en anmälan avser flera arbetsgivare inom en koncern så minskar tiden. En uppskattning är ca 1/2 årsarbetskraft, med viss marginal för att vissa anmälningar är felaktiga och att man behöver kommunicera med anmälaren. Arbetsinsatsen är återkommande eftersom företagen ska komma in med en ny anmälan varje år. En beräknad årlig kostnad uppgår då till (800 x 580 kr) = 464 000 kr.

Sammanfattningsvis bedöms att införandet i enlighet med förslaget av ett regelverk för nedsatta arbetsgivaravgifter för FoU-personer kommer att medföra initiala kostnader på 4 115 000 kr och därutöver årliga merkostnader på 2 812 000 kr.