På skatteverket.se använder vi kakor (cookies) för att webbplatsen ska fungera på ett bra sätt för dig. Genom att surfa vidare godkänner du att vi använder kakor. Vad är kakor?

Logotyp, till startsidan

Arkiv för Rättslig vägledning


Skatteverkets yttranden

Remiss av Grönbok om mervärdesskattens framtid - Ett enklare, stabilare och mera effektivt mervärdesskattesystem KOM (2010) 695 slutlig

Datum: 2011-02-28

Dnr/målnr/löpnr:
131 838857-10/112
(Finansdepartementet Fi2010/5772)

Skatteverket har anmodats yttra sig över rubricerat ärende.

1 Sammanfattning

Skatteverket välkomnar en bredare översyn av mervärdesskattesystemet i syfte att uppnå ett enklare, stabilare och mer effektivt system.

Länk till Skatteverkets bilaga angående grönboken

Skatteverket har bland annat följande synpunkter.
 

  • Skatteverket anser att den nuvarande modellen med beskattning i destinationslandet fungerar bra men vissa alternativa lösningar kan vara av intresse att utreda närmare.
  • Skatteverket välkomnar en översyn över befintliga undantag från skatteplikt. I bilaga till yttrandet har Skatteverket lämnat förslag på vilka undantag som bör ses över alternativt slopas.
  • Ett system med en enda kontaktpunkt är en relevant förenklingsåtgärd som bör utformas så att all utgående och ingående skatt redovisas vid en och samma kontaktpunkt.
  • Skatteverket anser att möjligheten att beskatta tillhandahållande av tjänster mellan olika etableringar bör övervägas i de fall transaktionerna sker mellan etableringar i olika länder.
  • Skatteverket är positivt till fortsatt arbete med att förnya och förenkla skatteuppbörden. De föreslagna modellerna behöver dock utredas vidare.
  • Skatteverket anser att ett system med obligatorisk delad betalningsskyldighet bör utredas vidare. 

 

2 Behandling av gränsöverskridande transaktioner på den inre marknaden (F1-F2)

Beskattning i ursprungsmedlemsstaten är enligt Skatteverkets uppfattning inte längre ett realistiskt mål. De senaste årens utveckling har gått i motsatt riktning, dvs. en strävan har varit att beskattning i allt högre utsträckning ska ske i destinationsmedlemsstaten. Det känns inte angeläget att ändra den inriktningen. Det är t.ex. tveksamt om en beskattning enligt ursprungsprincipen minskar den administrativa bördan för företagen. Det är även osäkert vilken effekt en sådan beskattningsordning kan få på förekomsten av bedrägerier.

Enligt Skatteverkets uppfattning fungerar den nuvarande modellen med beskattning i destinationslandet bra. Det finns problem som beror på att medlemsländernas bestämmelser inte är helt harmoniserade. Det finns olika nationella undantag från skatteplikt, olika skattesatser osv. En ökad harmonisering av de regler som medlemsstaterna tillämpar skulle minska problemen.    

Vid en bibehållen tillämpning av destinationsprincipen anser Skatteverket att följande alternativa lösningar kan vara av intresse att utreda närmare:
 

  • Ett allmänt system med omvänd skattskyldighet. Vid utveckling av ett sådant system måste dock utgångspunkten vara att företagens, och även skattemyndigheternas, administrativa börda hålls på en godtagbar och rimlig nivå. Se även Skatteverkets uppfattning avseende delad betalningsskyldighet i avsnitt 6.2.
  • Beskattning av EU-interna transaktioner enligt destinationsmedlemsstatens skattesatser och regler i kombination med ett system med en enda kontaktpunkt.
  • Användning av samma begrepp för destinationsort för både varor och tjänster, dvs. köparens etableringsort.

 

3 Mervärdesskattesystemets neutralitet

3.1 Mervärdesskattens tillämpningsområde (F3-F5)

3.1.1 Offentliga organ

De nuvarande reglerna om beskattning av offentligrättsliga organ vållar betydande tillämpningsproblem. Det är svårt att avgränsa de verksamheter som utgör myndighetsutövning och som därmed faller utanför mervärdesskattens tillämpningsområde. En särskild svårighet gäller tillämpningen av den konkurrensbegränsningsregel som finns i andra stycket i artikel 13 i rådets direktiv 2006/112/EG om ett gemensamt system för mervärdesskatt, mervärdesskattedirektivet. De avgöranden som finns från EU-domstolen har gett upphov till olika tolkningar av denna reglering.

Skatteverket anser att den bästa lösningen är att samtliga ekonomiska verksamheter i de offentliga organen innefattas av tillämpningsområdet för mervärdesskatt. Om vissa verksamheter av dessa organ ändå måste undantas så bör en förteckning upprättas över vilka verksamheter som inte ska omfattas.  Om nuvarande regler bibehålls bör kriterierna för konkurrensbegräsningsregeln i artikel 13, andra stycket, i direktivet tydliggöras.

3.1.2 Holdingbolag

Enligt Skatteverkets uppfattning bör även holdingbolag omfattas av mervärdesskattens tillämpningsområde. Om inte det är möjligt behövs det ett förtydligande i mervärdesskattedirektivet över hur ett holdingbolags olika aktiviteter ska hanteras.

Holdingbolag som också bedriver viss ekonomisk verksamhet ("mixed holding") är ett område som är särskilt svårbedömt. Det kan vara svårt att avgöra omfattningen av den verksamhet som utgör ekonomisk verksamhet respektive icke ekonomisk verksamhet vilket i sin tur påverkar avdragsrätten.

3.2 Undantag från mervärdesskatteplikt (F6-F8)

3.2.1 Översyn av undantagen

Skatteverket välkomnar en översyn över befintliga undantag från skatteplikt i mervärdesskattedirektivet.

Syftet med en översyn bör vara att minimera antalet undantag samt att modernisera de undantag som ska vara kvar. Det är särskilt viktigt att undantagens tillämpningsområde är tydliga så att medlemsländerna i största möjliga utsträckning tillämpar undantagen på samma sätt.

De undantag som avser verksamhet av allmänintresse (vård, skola, omsorg m.m.) bör slopas helt. I den mån medlemsländerna vill stödja sådana verksamheter bör det ske i genom bidrag. Detsamma gäller undantagen för idrott och kultur.  

En gemensam lista av undantag som tillämpas i samtliga medlemsländer och med få nationella avvikelser skulle underlätta för företag som är verksamma i flera länder. Det skulle även underlätta vid omsättning av tjänster mellan EU-länder där omsättningen anses äga rum där köparen finns enligt huvudregeln för omsättning till företag. För att kunna uppfylla sina administrativa skyldigheter måste en säljare i sådant fall ha vetskap om de undantag som tillämpas i köparens land, se artikel 262 c i mervärdesskattedirektivet.

En breddning av skattebasen genom att minska antalet undantag skulle även förenkla när det gäller avdragsrätten. Färre företag skulle i sådant fall behöva göra fördelningar och jämkningar av den ingående skatten vilket skulle göra tillämpningen av avdragsrätten enklare. Färre undantag minskar också möjligheterna att manipulera vid fördelning av beskattningsunderlag och vid fastställande av fördelningsgrunder för avdragsrättens omfattning. Den största förenklingen skulle dock vara att alla undantag från skatteplikt slopas eftersom undantagen skapar stora gränsdragningsproblem.

Av bilaga till detta yttrande framgår de undantag som Skatteverket anser bör ses över alternativt slopas.

3.2.2 Persontransporter

Det nuvarande systemet med beskattning av persontransporter bör ses över utifrån ett helhetsperspektiv. För närvarande tillämpar medlemsstaterna bestämmelserna på olika sätt vilket gör det svårt för företagen att veta hur och om tjänsten ska redovisas i respektive land. 

En översyn bör inkludera samtliga bestämmelser som rör persontransporter inklusive de i artikel 148 i mervärdesskattedirektivet. Även bestämmelserna om beskattningsland måste ingå i en sådan översyn. Reglerna för beskattning av persontransporter bör vara enhetliga inom EU och bör dessutom gälla oavsett vilket transportmedel som avses.

3.3 Avdrag (F9-F10)

Det finns många situationer när ett företags ingående skatt måste fördelas. Det ger ofta problem vid tillämpningen. Det kan vara svårt att avgöra vilka förvärv som ska leda till fullt avdrag respektive inget avdrag alls eller om en fördelning ska ske. Ska den ingående skatten fördelas kan det vara svårt att avgöra omfattningen av avdragsrätten. Jämkning av den ingående skatten kan också bli aktuell i sådana situationer.

En begränsad avdragsrätt kan bli aktuell på grund av skattefria omsättningar eller på grund av en verksamhet som faller utanför mervärdesskattens tillämpningsområde. Det kan även bli aktuellt när tillgångar används för privat nyttjande. Regler och praxis för hur avdrag och jämkning ska hanteras skiljer sig delvis åt i dessa situationer.

 
  • Vid så kallad blandad verksamhet, dvs. en ekonomisk verksamhet med både undantagna och skattepliktiga omsättningar, begränsas avdragsrätten vid förvärvet. Mervärdesskattedirektivet reglerar hur fördelning ska ske och jämkning kan bli aktuell.
  • Om både ekonomisk och icke ekonomisk verksamhet bedrivs är rätten till avdrag begränsad till den ekonomiska verksamheten men mervärdesskattedirektivet saknar bestämmelser om hur fördelning ska gå till. Vilka möjligheter som finns till jämkning är inte klarlagt i EU-rättslig praxis.
  • Vid tillgångar som delvis ska användas för privat bruk finns fortfarande möjligheten kvar för medlemsländerna att tillåta fullt avdrag om förvärvet avser lös egendom. Praxis avseende jämkning och uttagsbeskattning visar att ordningen är svåröverskådlig och svårtillämpad.
 
Skatteverket anser att färre undantag från skatteplikt och ett tydligare tillämpningsområde för beskattningen skulle minska problemen. Det behövs även en ökad samordning mellan reglerna för när och hur avdraget ska begränsas i de situationer som anges ovan.

Reglerna avseende avdrag för vissa tillgångar av privat karaktär, exempelvis personbilar, bör harmoniseras så att de är desamma i alla medlemsstater. Olika avdragsbegränsningar i olika medlemsstater minskar förutsebarheten och ökar den administrativa bördan för företagen. Det ger även ett ökat incitament att skatteplanera. Om reglerna harmoniseras är det förmodligen nödvändigt att använda någon form av schabloner för avdraget.

Skatteverket anser att ett system där avdragsrätten för alla företag inträder vid betalningstidpunkten bör utredas vidare. 

 

3.4 Internationella tjänster (F11-F12)

Ett stort problem är att olika länder tolkar och beskattar samma tjänster på olika sätt. Det kan i vissa fall innebära trippelbeskattning (beskattning i köparens land, beskattning säljarens land och beskattning där tjänsten utförs). Om återbetalning av skatten inte medges blir det en stor ekonomisk börda för företagen. Problemet är störst vid handel mellan EU-länder och länder utanför EU men förekommer även inom EU.

För att komma till rätta med dessa problem är det viktigt att jämförelser görs med bestämmelser i övriga världen och att regler utformas för att förhindra såväl dubbelbeskattning som utebliven beskattning. En ökad samordning på internationell nivå är nödvändig.

Inom EU behövs en konfliktlösningsmekanism för att lösa situationer där dubbelbeskattning uppkommer.        

Skatteverket vill även framhålla följande vad gäller beskattning av tjänster som tillhandahålls mellan EU-länder. Enligt Skatteverkets uppfattning skulle den administrativa bördan och risken för oavsiktliga fel minska om bestämmelserna om beskattningsland för tjänster utformades så att de överensstämde med motsvarande bestämmelser vid handel med varor. Beskattning av tjänster och rapportering i en periodisk sammanställning skulle i sådant fall göras beroende av att köparen åberopar ett registreringsnummer till mervärdesskatt i ett annat EU-land.

4 Behov av harmonisering på den inre marknaden

4.1 Den rättsliga processen (F13-F16)

Skatteverket anser att det finns stora fördelar med att centrala bestämmelser i EU-lagstiftningen på mervärdesskatteområdet införs i en rådsförordning i stället för i ett direktiv. Det skulle bidra till en mer enhetlig tillämpning av mervärdesskatt inom EU och därmed förenkla både för skattemyndigheterna och för företag som bedriver handel inom EU.

Skatteverket är tveksamt till en ordning som innebär att kommissionen får anta genomförandebeslut med samtycke av en majoritet av medlemsstaterna. När beslut fattas utan att alla medlemsstater är eniga ökar risken att tolkningsproblem uppstår. En möjlig lösning skulle i stället kunna vara att göra enhälligt beslutade riktlinjer från mervärdesskattekommittén bindande och därmed tvingande för medlemsstaterna att tillämpa.  

Skatteverket förespråkar inte en utökad användning av riktlinjer som inte är tvingande för medlemsstaterna. Riktlinjerna följs av vissa länder men inte andra vilket medför ytterligare svårigheter för såväl företag som skattemyndigheter på grund av olikformig tillämpning.  Ett annat problem är att domstolar inte är bundna av riktlinjer som inte är tvingande.  

En särskild avdelning för mervärdesskatt i EU-domstolen skulle kunna vara en åtgärd för att skapa bättre förutsättningar för en enhetlig tillämpning och öka möjligheten till domskäl som ger mer vägledning.

Den rättsliga processen skulle kunna förbättras om samarbete med aktörer från näringslivet sker på ett tidigt stadium för att lösa särskilda frågor och problem. Det gäller framförallt vid införande av stora förändringar i bestämmelser eller system såsom "momspaketet" och "VAT refund".

4.2 Avvikelser och EU:s förmåga att handla snabbt (F17-F18)

Skatteverket har inte noterat några konkreta svårigheter till följd av avvikelser som beviljats för medlemsstaterna. Olika avvikelser innebär dock ett avsteg från strävan att harmonisera reglerna inom EU. Dessa bör även kunna leda till svårigheter för företag som bedriver verksamhet i flera länder.

Skatteverket anser emellertid att det är viktigt att det finns en möjlighet till snabb reaktion i vissa fall. Det gäller t.ex. om det finns risk för omfattande bedrägerier eller om det av andra skäl finns ett akut behov av en regelförändring. Aktuella exempel är bedrägerier med utsläppsrätter respektive framskjutet sista datum för återbetalning av mervärdesskatt.

Trots att det är viktigt att åstadkomma ett snabbare förfarande är Skatteverket tveksamt till att detta bäst genomförs genom att kommissionen beviljas utökade befogenheter.

4.3 Mervärdesskattesatser (F19-F20)

Olika skattesatser i olika länder ger incitament för slutkonsumenter att åstadkomma beskattning i ett land med en lägre skattesats än det egna landets. Det kan t.ex. ske genom att bestämmelserna om distansförsäljning eller om nya transportmedel kringgås.

Olika skattesatser skapar också svårigheter för företag som är skyldiga att redovisa mervärdesskatt i andra länder än i det land där de är etablerade. Enligt Skatteverkets uppfattning är det knappast möjligt ta fram en heltäckande lista över alla länders skattesatser, inklusive reducerade sådana, för att på så sätt underlätta för företagen. Det är stor variation mellan länderna angående vilka varor och tjänster som omfattas av reducerade skattesatser. Det kan dessutom förutsättas att det finns motsvarande gränsdragningsproblem mellan olika skattesatser som i Sverige vilket medför att en eventuell lista måste vara mycket detaljerad.

I Sverige ger de olika skattesatser som tillämpas upphov till betydande gränsdragningsproblem som skapar stora svårigheter både för Skatteverket och för företag som ska tillämpa dessa. En tillämpning av en enda enhetlig skattesats inom EU skulle visserligen innebära stora fördelar men skulle samtidigt inskränka de enskilda medlemsstaternas självbestämmanderätt.

Om reducerade skattesatser ska tillåtas är det en fördel om samtliga medlemsländer har samma område för reduktion, dvs. att det finns en lista i mervärdesskattedirektivet på områden för reducerade skattesatser som är obligatoriska. Ett alternativ är att det upprättas en kort lista med valfria områden för reduktion. 

Skatteverkets uppfattning är även att samma skattesats ska gälla för fysiska varor och e-tjänster med samma innehåll.

5 Minskning av administrativa bördor

5.1 Kommissionens åtgärdsprogram för minskning av administrativa bördor (F21-F 23)

Vid handel inom EU är det ett problem att företagens redovisningsskyldigheter varierar mellan de olika medlemsstaterna. Ett sätt att minska den administrativa bördan för företagen är att införa en gemensam EU-deklaration för redovisning av mervärdesskatt. Bokförings- och redovisningssystemen skulle dessutom kunna kopplas till de olika standardiserade rutorna i deklarationen. Skatteverket är mycket positivt till en sådan åtgärd.

Skatteverket har följande kommentarer till de särskilt föreslagna åtgärderna (nr 6-15) i bilaga C till dokument KOM (2009) 544.
 

  • Åtgärd 6: Det finns inget krav på årliga sammanställningar i Sverige. Skatteverket har inga invändningar mot förslaget.
  • Åtgärd 7: Sverige har redan olika redovisningsperioder baserade på omsättningströsklar. Omsättningströsklarna ligger dock på betydligt lägre belopp än de föreslagna.
  • Åtgärd 8: Skatteverket ställer inte som ett absolut krav att exportomsättning styrks med tulldokument. Skatteverket är därför positivt till förslaget. Skatteverket är även positivt till möjligheten att få tillgång till information från Tullverket genom elektronisk överföring.
  • Åtgärd 9: Det finns ingen skyldighet i Sverige att redovisa unionsinterna förvärv i en periodisk sammanställning. Skatteverket har inga invändningar mot förslaget.
  • Åtgärd 10: Det finns inget krav i Sverige att lämna en periodisk sammanställning om det inte finns uppgifter att redovisa (nollredovisning). Skatteverket stödjer förslaget.
  • Åtgärd 11: Det är oklart vad förslaget egentligen avser och hur omfattande det är. Skatteverket kan därför inte uttala sig om den föreslagna åtgärden.
  • Åtgärd 12: Det är tillåtet att använda ombud för att lämna skattedeklarationer i Sverige. Skatteverket stödjer förslaget.
  • Åtgärd 13: Skatteverket är positivt till åtgärder för att öka användningen av e-tjänster.
  • Åtgärd 14: Detta tillämpas redan i Sverige. Skatteverket är positivt till förslaget.
  • Åtgärd 15: Skatteverket är positivt till enhetliga åtgärder inom EU för att bekämpa mervärdesskattebedrägerier. 
 

5.2 Små företag (F24-F26)

Mervärdesskattedirektivets särskilda ordningar för små företag och för schablonbeskattning av jordbrukare tillämpas för närvarande inte i Sverige.

Skatteverkets uppfattning är att mervärdesskattesystemet gynnas av enhetliga bestämmelser som gäller för samtliga företag. Om bestämmelserna i mervärdesskattedirektivet ska ses över anser Skatteverket att dessa särregler för små företag bör slopas. I stället bör andra åtgärder övervägas för att underlätta för små företag. Det bör dock vara fråga om åtgärder inom ramen för det normala mervärdesskattesystemet, såsom t.ex. förlängda redovisningsperioder och förenkling av redovisningsskyldighet.

5.3 System med en enda kontaktpunkt (F27)

Skatteverket anser att ett system med en enda kontaktpunkt är en relevant förenklingsåtgärd. Den bör utformas så att all utgående och ingående skatt redovisas vid en och samma kontaktpunkt. Den mervärdesskatt som redovisas till kontaktpunkten fördelas sedan ut till berörda länder, likt det system som i dag finns avseende elektroniska tjänster.

Systemet bör eventuellt kombineras med en "rullningsmekanism" som innebär att överskjutande ingående skatt rullas vidare till nästa redovisningsperiod för att avräknas från den utgående skatt som redovisas i den perioden. Det skulle minska risken för att mervärdesskatt återbetalas till någon som begär återbetalning i bedrägligt syfte. 

Enligt Skatteverkets uppfattning är det viktigt att ett system för en enda kontaktpunkt omfattar all redovisning som ett icke etablerat företag har i ett visst medlemsland. Det ska inte förekomma att ett företag samtidigt har skyldighet att registrera sig i samma land för andra transaktioner. Om nuvarande system för beskattning av unionsintern handel med varor bibehålls är det bland annat nödvändigt hitta en lösning för hur överföring av varor mellan medlemsländer ska hanteras liksom försäljning av varor som transporteras till ett annat medlemsland än det land i vilket köparen är registrerad till mervärdesskatt.

5.4 Anpassning av mervärdesskattesystemet till Stora och Europatäckande företag (F28)

Det är möjligt att nuvarande regler försvårar företagsinterna eller koncerninterna gränsöverskridande transaktioner. Skatteverket kan dock inte ställa sig bakom en lösning som innebär att det införs en generell och gränsöverskridande gruppregistrering som är obligatorisk för medlemsstaterna att tillämpa.  

Bestämmelsen i artikel 132.1 f i mervärdesskattedirektivet kan underlätta för vissa grupper av företag. Bestämmelsen är dock mycket svår att tillämpa och skulle behöva förtydligas. I Sverige finns motsvarande bestämmelse i 3 kap. 23 a § mervärdesskattelagen (1994:200) och den har hittills haft ett mycket snävt tillämpningsområde.

Skatteverket anser att möjligheten att beskatta tillhandahållandet av tjänster mellan olika etableringar bör övervägas i de fall transaktionerna sker mellan etableringar i olika länder. Sådan beskattning gäller redan för varor. Anledningen är bl.a. att vissa länder utanför EU beskattar transaktioner mellan ett företags olika etableringar när etableringarna finns i olika länder. En tillämpning inom EU, som innebär att tjänster som ska nyttjas vid flera etableringsställen ska beskattas i sin helhet i det land där huvudkontoret finns, kan därmed leda till dubbelbeskattning respektive utebliven beskattning. Detta förhållande får särskild betydelse för företag med begränsad avdragsrätt, t.ex. inom den finansiella sektorn. En beskattning av tjänster som tillhandahålls mellan etableringar i olika länder skulle motverka detta.

5.5 Synergieffekter med annan lagstiftning (F 29)

En ökad samordning av lagstiftningen inom tullområdet och mervärdesskatteområdet bör eftersträvas. Ett exempel är att bestämmelserna om vem som är betalningsskyldig för mervärdesskatten vid import inte överensstämmer med reglerna för avdragsrätt. Det medför att mervärdesskatten vid import kan bli en kostnad även för företag som är skattskyldiga.

 
Vid uttag ur skatteupplag för punktskatt och mervärdesskatt bör reglerna för vem som är skattskyldig respektive när skattskyldigheten inträder samordnas. För närvarande finns två parallella system vilket ökar administrationen för företagen. Det ökar även risken för oavsiktliga fel samt försvårar eventuell kontroll.

6 Ett mera stabilt mervärdesskattesystem

6.1 Översyn av uppbörden av mervärdesskatt (F 30)

Skatteverket är positivt till fortsatt arbete med att förnya och förenkla skatteuppbörden. De föreslagna modellerna behöver dock utredas vidare.

Av de presenterade modellerna anser Skatteverket att det fjärde alternativet är det som på kortare sikt är mest realistiskt att införa. En certifieringsprocess innebär emellertid kostnader som kan avhålla företag från att välja en sådan möjlighet. Däremot skulle någon form av partnerskap mellan skattemyndighet och företag kunna vara en väg för att minska antalet fel. Det innebär att företagen tar på sig att hålla viss nivå i sina kontroller och rutiner och blir i gengäld inte kontrollerade av Skatteverket i vissa avseenden.

6.2 Skydd mot inblandning i mervärdesskattebedrägeri (F 31)

Förslaget innebär att det är frivilligt för köparen att välja att betala mervärdesskatten till staten. Skatteverket är tveksamt till att det systemet är genomförbart och anser inte att det bör utredas vidare.

Däremot anser Skatteverket att ett system med obligatorisk delad betalningsskyldighet kan vara intressant att överväga. Ett obligatoriskt system där köparen är betalningsskyldig skulle eventuellt kunna vara ett alternativ till generell omvänd skattskyldighet, se ovan avsnitt 2. Ett sådant system skulle innebära att mervärdesskattens nuvarande karaktär bibehålls genom att skatten fortfarande uppbärs i varje led i transaktionskedjan.

7 En effektiv och modern förvaltning av mervärdesskattesystemet (F32)

Skatteverket anser att de olika förslagen som lagts fram kan förbättra relationerna mellan näringsidkare och skatteadministration samt minska den administrativa bördan. Det är bra om åtgärderna kan genomföras.

Beslut i detta ärende har fattats av undertecknad generaldirektör. Vid den slutliga handläggningen har i övrigt närvarat rättschefen Vilhelm Andersson, skattedirektören Urban Strömberg, sektionschefen Eva Mårtensson samt rättsliga experten Christina Olsson.