På skatteverket.se använder vi kakor (cookies) för att webbplatsen ska fungera på ett bra sätt för dig. Genom att surfa vidare godkänner du att vi använder kakor. Vad är kakor?

Logotyp, till startsidan

Arkiv för Rättslig vägledning


Skatteverkets yttranden

Betänkandet Sanktionsavgifter på trygghetsområdet (SOU 2011:3) S2011/942/SS

Datum: 2011-09-26

Dnr/målnr/löpnr:
131 500490-11/112
Socialdepartementet
103 33 Stockholm

Skatteverket avger härmed yttrande över rubricerat betänkande.
 
Skatteverket har inget att invända mot utredningens bedömning att det finns ett behov av att inom trygghetsområdet införa ett administrativt sanktionssystem vid sidan av det rent straffrättsliga förfarandet.
 
I det följande lämnas ett antal sypunkter på det framförda förslaget. Skatteverket vill dock redan nu särskilt framhålla att verket inte delar utredningens bedömning att återrapportering inte ska kunna komma ifråga i något fall.
 
Den närmare utformningen av ett sanktionssystem måste med nödvändighet anpassas till de förhållanden som råder inom det rättsområde som är föremål för reglering. På grund härav kan Skatteverket inte ge uttryck för någon egentlig uppfattning om det nu valda regelsystemet är det mest lämpliga för att åstadkomma ett effektivt och rättssäkert administrativt sanktionssystem inom trygghetsområdet. Det kan dock konstateras att utredningens förslag uppvisar stora likheter  med taxeringslagens och skattebetalningslagens bestämmelser rörande skattetillägg, bestämmelser som enligt Skatteverkets mening väl fyller sin funktion.
 

Beslutande organisationer m.m
 
Enligt förslaget kommer ett flertal förmånshandläggande organisationer ha behörighet att påföra sanktionsavgifter inom sina respektive verksamhetsområden. Det kan på goda grunder antas att nu aktuella avgifter är att anse som straff i Europakonventionens mening. Inte minst på grund av detta framstår det som angeläget att de olika organisationerna verkar för en samordnad och enhetlig tillämpning. Vidare är det viktigt att de som meddelar beslut om sanktionsavgift inom respektive organisation har sådan erfarenhet och kunskap att beslutsprocessen blir rättssäker. Även om bestämmelser om beslutsordning inte inarbetas i författningstexten bör denna fråga tydliggöras i förarbetena på samma sätt som skett i prop. 2010/11:165 s. 590 (Skatteförfarandet).

Oriktig uppgift
 
Definitionen av oriktig uppgift överensstämmer med vad som gäller för skattetillägg och i betänkandet anges att begreppet bör ges samma innebörd som i bidragsbrottslagen. Vad avser skattetillägg läggs vid bedömningen av om det föreligger en oriktig uppgift stor vikt vid dels den skattskyldiges uppgiftsskyldighet, dels Skatteverkets utredningsskyldighet. Dessa bedömningar kan i många fall vara svåra att göra. Formerna för uppgiftslämnande vid olika typer av ansökningsförfaranden inom trygghetssystemen torde skilja sig åt i större utsträckning än vad som är fallet vid beskattningen. Det framstår därför som viktigt att det i aktuella författningar framgår vilka krav som ställs på en sökandes uppgiftslämnande.
 
Uttrycket "till ledning för ett beslut om en förmån" innebär att det endast är oriktiga uppgifter som är lämnade i det aktuella ärendet som kan medföra en sanktionsavgift. Enligt Skatteverkets mening framstår denna avgränsning som motiverad, men det kan i detta sammanhang erinras om att motsvarande inte gäller enligt bidragsbrottslagen. Det innebär att det underlag som ligger till grund för bedömningen av vad som utgör en oriktig uppgift skiljer sig åt i detta avseende.

 
Återrapportering
 
Enligt det nu lagda förslaget innebär en anmälan enligt 6 § bidragsbrottslagen att sanktionsavgift därefter inte kan komma ifråga. Enligt Skatteverkets mening är en sådan reglering alltför långtgående. Även om det finns goda skäl för att ha ett system som väl håller sig inom de gränser som uppställs i Europakonventionens förbud mot dubbelbestraffning, framstår det som mindre lämpligt att sträcka sig så långt att regelsystemets legitimitet riskerar att ifrågasättas.
 
Så som anmälningsskyldigheten är utformad i bidragsbrottslagen ställs det relativt höga krav på de som har att göra bedömningen av om en anmälan ska ske,  bl.a. ska en preliminär bedömning göras av det subjektiva rekvisitet. De administrativa sanktionsavgifterna är primärt avsedda att beivra överträdelser som inte är att anse som bidragsbrott av normalgraden eller grova bidragsbrott. Att t.ex. en felbedömning beträffande det subjektiva rekvisitet gjorts av den anmälande organisationen, eller att det efter att anmälan gjorts framkommer omständigheter som innebär att åklagaren inte för ärendet till domstol, bör inte ovillkorligen innebära att överträdelsen ska förbli sanktionsfri.

 
Utredningen framhåller att en återrapportering i viss utsträckning leder till dubbla förfaranden och att det finns en risk för att en sådan ordning skulle framstå som märklig och inkonsekvent för den enskilde. Om en förundersökning inte ens inleds framstår dessa argument som svaga. Även om en förundersökning har inletts och sedermera läggs ned behöver det i det enskilda fallet inte framstå som anmärkningsvärt att frågan om en sanktionsavgift blir prövad. Särskilt om det är fråga om stora belopp kan det ifrågasättas hur mycket hänsyn som ska tas till att den enskilde uppfattar förfarandet som märkligt och inkonsekvent.
 
Vidare anförs i betänkandet att eventuella överprövningar av åklagarbeslut skulle kunna leda till svåröverskådliga konsekvenser. I betänkandet finns ingen uppgift om antalet överprövningar som föranletts av åklagarbeslut avseende bidragsbrottslagen. I fall som dessa finns ingen målsägande som kan vara missnöjd med att t.ex. en förundersökning läggs ned och även i övrigt ifrågasätter Skatteverket om denna företeelse förekommer i någon nämnvärd omfattning. Även om en sådan överprövning ändå skulle komma till stånd har Skatteverket svårt att se att en sådan skulle leda till så svåröverskådliga konsekvenser att möjligheten till återrapportering helt ska uteslutas. Om någon, t.ex. en myndighet som gjort anmälan,  begär överprövning av ett beslut att lägga ned en förundersökning framstår det som rimligt att överåklagarens beslut inväntas innan frågan om återrapportering aktualiseras.
 
Det är givetvis på det sättet att alla ärenden inte lämpar sig för en återrapportering, men detta faktum bör enligt verkets mening inte utesluta denna möjlighet. En rimlig utgångspunkt skulle kunna vara att en återrapportering ska ske om ärendet inte leder till åtal eller att den enskilde inte lagförs genom t.ex. ett strafföreläggande, men att en återrapportering inte ska ske om det föreligger särskilda skäl.
 
En alternativ lösning skulle förstås kunna vara att en åklagare, i stället för att återrapportera ärenden, ges behörighet att i sådana fall besluta om sanktionsavgift.

 
Frivillig rättelse
 
Förslaget avseende frivillig rättelse omfattar endast sådana rättelser som görs före en utbetalning, vilket innebär att det inte med befriande verkan är möjligt att rätta bakåt i tiden. I förarbetena till bidragsbrottslagen har anförts skäl för att inte i den lagen låta frivilliga rättelser avse redan gjorda utbetalningar. Denna begränsning finns inte vare sig för skattetillägg eller skattebrott. Enligt Skatteverkets mening är, oavsett vad som gäller vid tillämpningen av bidragsbrottslagen, denna begränsning en brist i förslaget, bl.a. eftersom den enskildes incitament för att rätta felaktiga utbetalningar minskar.

 

Beräkning av sanktionsavgift
 
Av 5 § tredje stycket framgår att respektive myndighet m.fl. inte får påföra någon mer än ett halvt prisbasbelopp i sanktionsavgift för ett kalenderår. Denna formulering skulle kunna tolkas på så sätt att en myndighet under ett kalenderår endast kan påföra en person ett halvt prisbasbelopp, oberoende av om besluten avser oriktiga uppgifter/underlåtenheter som förekommit under flera år. På sid. 14 och 65 i betänkandet framgår dock att avsikten med begränsningen utgår ifrån de oriktiga uppgifter som lämnats under ett kalenderår. För att detta på ett tydligare sätt ska framgå av lagtexten skulle paragrafens tredje stycke förslagsvis kunna utformas på följande sätt.
 
"... i sanktionsavgift för oriktiga uppgifter som lämnats eller underlåtelser att fullgöra anmälningsplikt under ett kalenderår"
 

Tid för överklagande m.m.
 
Utredningen har funnit att tidsfristen för överklagande av ett beslut om sanktionsavgift ska överensstämma med vad som gäller enligt förvaltningslagen, dvs. tre veckor efter delgivning. Skatteverket anser inte att denna lösning framstår som lämplig.
 
Ett beslut om sanktionsavgift är nära knutet till det beslut som föranlett avgiften, vilket innebär att dessa ärenden i största möjliga mån bör handläggas gemensamt. Enligt utredningens förslag ska samtliga beslut om sanktionsavgift överklagas direkt till förvaltningsrätten. Beslut avseenden vissa förmåner, exempelvis beslut av Försäkringskassan, ska dock först hanteras genom ett omprövningsförfarande innan detta omprövningsbeslut kan överklagas till förvaltningsrätten. Det innebär att ärendena kommer i "otakt", vilket kan försvåra handläggningen av ärendena. Vidare måste ett sådant förfarande framstå som förvirrande för den enskilde. Enligt Skatteverkets mening finns det starka skäl som talar för att låta ett beslut om sanktionsavgift omprövas och överklagas i den ordning som gäller för det beslut som föranlett avgiften. Om ärendena prövas i samma ordning får dessutom det till följd att en stor andel av besluten  avseende sanktionsavgift kommer att bli föremål för omprövning vilket bör kunna leda till att färre ärenden når förvaltningsrätterna.
 
Även om besluten inte anses böra omprövas och överklagas i samma ordning vill Skatteverket framhålla följande vad avser tiden för överklagande. För vissa förmånsslag gäller en överklagandetid om två månader medan det för andra är föreskrivet en treveckorsfrist. Utredningens förslag innebär att t.ex. överklagandetiden för ett beslut beträffande socialförsäkring kommer att vara två månader efter delgivning, medan ett beslut om sanktionsavgift, som kan ha meddelats samtidigt som beslutet avseende förmånen, ska överklagas inom tre veckor från delgivning. Risken för rättsförluster är i sådant fall uppenbar. Det bör vidare i denna del framhållas att den föreslagna sanktionsavgiften torde utgöra ett straff enligt Europakonvention, och att det mot den bakgrunden framstår som egenartat att tiden för överklagande av ett sådant beslut skulle vara kortare än den som gäller för beslutet avseende själva förmånen.
 
Ett argument som framförs av utredningen till stöd för en treveckorsfrist är att ärenden om sanktionsavgift förväntas bli relativt okomplicerade. Skatteverket, som under lång tid meddelat beslut om skattetillägg, delar inte denna bedömning. Dessa ärenden kan innehålla en mängd frågeställningar som kan vara svåra att bedöma. Som exempel kan nämnas frågan om det över huvud taget lämnats en oriktig uppgift och bedömning av befrielsegrunderna.
 
Skatteverket förordar därför att tiden för överklagande av ett beslut om sanktionsavgift ska överensstämma med den tid som gäller för beslutet i förmånsfrågan.
 
Beslut i detta ärende har fattats av undertecknad generaldirektör i närvaro av rättschefen Vilhelm Andersson, enhetschefen Stina Ögren, sektionschefen Sara Enbom och rättslige experten Olle Sundin, föredragande.