Remiss 2014-08-11; dnr Fi 2014/2687

Av bilaga 1 framgår ytterligare synpunkter av mer teknisk natur som Skatteverket vill framföra.

1 Sammanfattning

Skatteverket tillstyrker förslagen som lämnas i promemorian men har vissa förslag till förändringar och förtydliganden. Skatteverket föreslår att:

• begreppet hemvist definieras,
• vid tillämning av amerikansk lag tydliggörs att denna inte får strida mot svensk lag,
• 2 § i lag om utbyte av upplysningar med anledning av FATCA-avtalet utökas,
• föreslagen ändring i 3 kap. 2 § skatteförfarandelagen förtydligas,
• det förtydligas vad som gäller uppgiftslämnande om skattefria utdelningar och andelsbyten,
• det görs ett tillägg i förordningen om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet,
• det förtydligas vilken eller vilka myndigheter som ska ansvara för och svara på frågor om tolkningen av IDKL.

2 Skatteverkets synpunkter

Skatteverket är positiv till det utökade informationsutbytet och tillstyrker förslagen till nya lagar och ändringar i den remitterade promemorian. Skatteverket vill dock framföra följande synpunkter för att lagstiftningen ska bli enklare och för att minska risken för missförstånd och feltolkningar.   

2.1 Förslaget till lag om identifiering av rapporteringsskyldiga konton med anledning av FATCA-avtalet (IDKL)

Tillämpningsområde

Regleringen av lagens tillämpningsområde i 1 kap. 2 § IDKL riskerar genom sin utformning att även infoga hela FATCA-avtalet som undertecknats i svensk skatterätt, trots att avtalet inte ska infogas i svensk lag. Skatteverket föreslår därför följande lydelse:

”Denna lag gäller vid sådan identifiering av rapporteringspliktiga finansiella konton som ska ske för att genomföra FATCA-avtalet. Lagen gäller också vid identifiering av sådana icke-deltagande finansiella enheter (icke FATCA-deltagande finansiella enheter) och tillhandahållande av information om betalningar till icke FATCA-deltagande finansiella enheter.”

Begreppet hemvist

Begreppet hemvist förekommer på många ställen i både i IDKL och i kommentaren. Det har, förutom medborgarskap, stor betydelse främst när det gäller att avgöra om någon är amerikansk person. Detta är i sin tur avgörande för om ett konto är rapporteringspliktigt.

Begreppet ”hemvist” används främst vid tolkning och tillämpning av skatteavtal där det definieras i respektive avtal däribland det svensk-amerikanska. Begreppet är inte definierat i IDKL, vilket är mycket olyckligt och kan leda till stora tveksamheter.

Av FATCA-avtalet framgår att begreppet i detta sammanhang ska tolkas i enlighet med Förenta staternas skattelagstiftning Internal Revenue Code. Skatteverket anser därför att det i IDKL bör införas en definition av begreppet för att undvika oklarheter, missförstånd och risk för felaktiga bedömningar när det ska avgöras vilka konton som är rapporteringspliktiga. Skatteverket föreslår att en definition införs i 2 kap. IDKL med följande lydelse:

”hemvist: begreppets innebörd enligt med Förenta staternas skattelagstiftning Internal Revenue Code.”

Amerikansk och svensk lag

Av författningskommentaren till 4 kap. 10 § IDKL framgår att en förutsättning vid granskningsproceduren som beskrivs i den nämnda amerikanska lagstiftningen inte står i strid med någon annan svensk lagstiftning. Skatteverket anser att detta är en så viktig princip att en bestämmelse med den innebörden bör införas direkt i nämnda paragraf. Skatteverket föreslår att paragrafen får ett andra stycke med följande lydelse:

”Vid en granskningsprocedur som innebär tillämpning av amerikanska författningar får dessa inte strida mot bestämmelser i svensk lag.”

Det förekommer att det görs hänvisningar direkt till amerikansk lagstiftning. Hänvisning till annat lands lagstiftning är generellt sett svårhanterligt vid tolkning och tillämpning av lagar. Det krävs därför extra tydlighet i den svenska lagstiftningen och dess förarbeten. Skatteverket anser därför att det i största möjliga utsträckning ska göras en direkt hänvisning till aktuell amerikansk lagstiftning eller att det i kommande proposition redogörs för vad som avses. Skatteverket har uppmärksammat att detta görs exempelvis i författnings­kommen­taren till 7 kap. 1 § IDKL.

2.2 Förslaget om lag om utbyte av upplysningar med anledning av FATCA-avtalet

Av 2 § förslag till lag om utbyte av upplysningar med anledning av FATCA-avtalet framgår vilka uppgifter och hur Skatteverket ska överföra dessa till amerikanska federala skattemyndigheten (IRS). Enligt Skatteverkets uppfattning måste denna paragraf utökas för att det ska vara möjligt att skicka de uppgifter som FATCA-avtalet innebär.

Identifikationsuppgifter m.m.

I 23 a kap. SFL regleras vilka uppgifter som ska lämnas för ett rapporteringspliktigt konto. Det är bl.a. uppgifter om kontonummer och saldo. Skyldigheten att lämna uppgifter om namn, adress, amerikanskt skatteregistreringsnummer för berörd person finns dock i andra kapitel i skatteförfarandelagen (SFL).

Skatteverket anser därför att det även krävs hänvisning till övriga relevanta paragrafer i SFL för att det ska vara möjligt för verket att lämna dessa uppgifter vidare till IRS.

Nya uppgifter och rättelser

Av 2 § framgår även att upplysningarna ska överföras en gång om året och i förordningen sägs att sista dag för överföra upplysningarna är 30 september. Regleringen innebär enligt Skatteverket att uppgifterna endast ska skicka till IRS vid ett enda tillfälle.

Det finns dock ett behov av att kunna sända vissa uppgifter vid andra tillfällen än 30 september. Skatteverket kan komma behöva komplettera eller ändra redan skickade upplysningar. Av föreslagna övergångsregler till SFL framgår dessutom att det redan under de första åren ska uppgifter sändas vid andra tidpunkter.

Skatteverket anser därför att det behövs en bestämmelse som ger verket rätt att skicka nya, rättade och försent inkomna uppgifter till IRS vid en annan tidpunkt än 30 september.

Rapporteringspliktigt konto

Av 2 § framgår dessutom att det är de kontrolluppgifter som ”enligt uppgift från den kontrolluppgiftsskyldige, avser ett rapporteringspliktigt konto” som ska sändas som upplysningar till IRS.

I skatteförfarandelagen regleras att uppgifter ska lämnas för sådana konton, men det finns inga bestämmelser om att den kontrolluppgiftsskyldige ska lämna uppgift om att kontrolluppgiften avser ett rapporteringspliktigt konto. Skatteverket anser att paragrafen bör formuleras om eller så måste reglerna i 23 a kap. SFL förtydligas så att det framgår att uppgifterna avser rapporteringspliktiga konton.

2.3 Förslaget om ändringar i Skatteförfarandelagen

Termer och uttryck

Förslaget till ändring i 3 kap. 2 § skatteförfarandelagen (SFL) innebär att termer och uttryck i lagen ska ha samma betydelse och tillämpningsområde som i överenskommelser som reglerar skyldigheter om internationellt informationsutbyte. Skatteverket anser att detta inte är lämpligt.

Det är svårt att överblicka vilka konsekvenser detta kan komma att få. I och med den generella hänvisningen som föreslås i SFL till ett stort antal avtal och överenskommelser kan dessa möjligen också komma att få betydelse även vid tolkning som görs i andra sammanhang än vid informationsutbyten med andra länder. Därvid uppstår även frågan om vilket avtal eller överenskommelse som ska ha företräde i sådana fall.

Det är normalt att det finns en tolkningsregel i skatteavtal och informationsutbytesavtal. Den innebär att när definition saknas görs en hänvisning till tolkande lands lagstiftning där skatterätten har företräde. Även FATCA-avtalet innehåller en sådan tolkningsregel. Det uppstår en form av cirkelresonemang.

FATCA-avtalet har sin grund i det svensk-amerikanska skatteavtalet, där en hänvisning finns till artikeln om informationsutbyte. Det kan genom föreslagen hänvisning uppstå en situation där det finns en risk för att det i hänvisade avtal finns definitioner av uttryck och begrepp som inte har sådan innebörd som den är avsedd att ha i exempelvis FATCA-avtalet. Alternativt kan ett begrepp ha två olika betydelser. Till skillnad mot skatteavtal och informationsutbytesavtal så infogas inte FATCA-avtalet i svensk rätt genom en infogandelag. Den föreslagna lagstiftningen tar sikte på att implementera de bestämmelser i FATCA-avtalet som uppfattas nödvändiga för att genomföra avtalet från svensk sida.

Skatteverket anser därför att den omfattande och generella hänvisningen i 3 kap. 2 § SFL ska begränsas till att omfatta FATCA-avtalets betydelse av termer och begrepp som tas in i svensk lag. Skatteverket föreslår att 3 kap. 2 § SFL ska ha följande lydelse:

”Termer och uttryck som används i denna lag har samma betydelse och tillämpningsområde som i de lagar enligt vilka en skatt eller en avgift bestäms. Vid informationsutbyte till följd av avtalet mellan Sveriges regering och Amerikas förenta staters regering för att förbättra internationell efterlevnad av skatteregler och för att genomföra FATCA ska termer och uttryck i denna lag ha samma betydelse och tillämpningsområde som i de lagar som reglerar det informationsutbyte som följer av avtalet.  Detta gäller dock inte om annat anges i denna lag.” 

Dessutom noterar Skatteverket att i föreslagen lydelse uppkommer ett syftningsfel. Ordet ”lag” i sista meningen ska syfta på SFL. I den föreslagna lydelsen blir det inte så.

Uppgifter som ska lämnas

Av förslaget framgår att karaktären av om en betalning är ränta eller utdelning ska bedömas utifrån svensk skattelagstiftning. Däremot uppfattar Skatteverket att en skattefri inkomst som exempelvis Lex-Asea utdelningar ska rapporteras. Det är uppgifter som det idag inte lämnas kontrolluppgifter om. Det medför ökad arbetsbelastning både för uppgiftslämnarna men även för Skatteverket som troligtvis behöver ta fram värden på utdelningen. Det är därför önskvärt att det i kommande proposition framgår om dylika skattefria inkomster ska ingå i rapporteringen.

Uppgifter ska bl.a. lämnas om ersättning från försäljning eller inlösen. Försäljning är ett snävare begrepp än avyttring som normalt används i svensk skatterätt. Detta innebär till exempel att andelsbyten inte omfattas av begreppet försäljning. Det framgår även av promemorian att uppgifter om aktiebyten inte behöver lämnas. Eftersom det förekommer aktiebyten som innebär både ersättning i aktier och kontanter, liksom det finns skattefria respektive skattepliktiga andelsbyten anser Skatteverket att det bör förtydligas om inga uppgifter om andelsbyten ska lämnas.

2.4 Uppgifter i beskattningsdatabasen

Skatteverket anser att det i 2 § första stycket 11 förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet bör införas ett tillägg om att uppgifter som behövs vid Skatteverkets handläggning av ärenden enligt lagen om utbyte av upplysningar med anledning av FATCA-avtalet får behandlas i beskattningsdatabasen.

2.5 Skatteverkets uppdrag

Av lag om utbyte av uppgifter av upplysningar med anledning av FATCA-avtalet, framgår att Skatteverket ska överföra uppgifter till USA, samt underrätta IRS om felaktigheter och överträdelser av avtalet. Utöver detta anges inte något i föreslagen lagtext vad som är Skatteverkets roll.

I Skatteverket uppdrag ingår bland annat att besvara frågor om och ta emot de kontrolluppgifter som ska lämnas med anledning av FATCA-avtalet enligt 23 a kap. i SFL. Skatteverket utgår därför från att det i verkets uppdrag kommer att ingå att besvara frågor om tolkning och tillämpning av reglerna i IDKL eftersom reglerna i SFL bygger på definitioner av bl.a. rapporteringspliktigt konto och vem som är rapporteringsskyldig. I promemorian saknas uppgift om att annan myndighet ska ansvara för och svara på frågor om tolkning och tillämpning av IDKL vilket ytterligare talar för att det ingår i Skatteverkets uppdrag. Även om Skatteverket inte kommer att ha en direkt tillsyn över tillämpningen av IDKL anser verket att det som uppfattas faller inom uppdraget kommer att innebära utökade arbetsuppgifter och därmed merkostnader för verket.

För att underlätta införande och tillämpning av bestämmelserna som avser uppgiftslämnandet med anledning av FATCA-avtalet anser Skatteverket att verkets roll och uppdrag avseende bl.a. identifieringsprocessen förtydligas i det fortsatta lagstiftningsarbetet.

2.6 Övriga synpunkter

Av bilaga 1 framgår ytterligare synpunkter av mer teknisk natur som Skatteverket vill framföra.

3 Skatteverkets kostnader

Införandet av FATCA kommer bl.a. innebära att rapporteringsskyldiga finansiella enheter ska lämna uppgifter till Skatteverket om de konton som identifierats samt att Skatteverket ska överföra den informationen till den amerikanska federala skattemyndigheten.

Avtalet bygger på att det är de finansiella enheterna själva som genomför identifierings­proceduren och gör de bedömningar som krävs i samband med den. Även om FATCA-avtalet i sig inte innebär något krav på att Skatteverket ska kontrollera att de finansiella enheterna har genomfört identifieringsproceduren på ett korrekt sätt och att risken för en bristande tillämpning av avtalet ligger hos den finansiella enheten, så är Skatteverkets uppfattning att verket trots detta kommer få en stor mängd frågor om hur lagstiftningen om uppgiftslämnandet och IDKL ska tolkas.

Frågorna om tillämpning kommer främst komma från finansiella företag, men även företag i andra branscher och privatpersoner kommer kontakta Skatteverket med frågor om vad FATCA innebär för dem. Vi uppfattar att Skatteverket ska svara på dessa frågor eftersom ingen annan myndighet berörs av föreslagen lagstiftning.

Införandet av FATCA kommer innebära initiala kostnader för anpassning och förändringar i befintliga IT-system, framtagande av nya tekniska format, IT-system och blanketter, extern information, utbildning m.m. Även kostnader för intern utbildning om reglerna, rutiner m.m. för handläggning och hantering av inlämnade kontrolluppgifter, skickande och mottagande av kontrolluppgifterna m.m. är andra betydande initiala kostnader som tillkommer.

Kostnaderna för anpassning och förändringar i befintliga IT-system, nya tekniska format och övriga initiala kostnader beräknas till 15 miljoner kronor och större delen av kostnaden hamnar på år 2015.

Utöver dessa initiala kostnader tillkommer kostnader för löpande underhåll av nya och befintliga IT-system, tekniskt format, blanketter, information och kontroll m.m. Dessa beräknas av Skatteverket uppgå till 8 miljoner kronor per år. Löpande kostnader för information, tillämpning, handläggning, granskning av att regelverket efterföljs m.m. är till stor del beroende av antalet ärenden och komplexiteten i dessa. Skatteverket beräknar den årliga kostnaden för detta till 7 miljoner kronor.

Sammantaget bedöms FATCA öka Skatteverkets kostnader med 15 miljoner kronor per år samt därutöver kostnader på 15 miljoner kronor det första året.  

Detta yttrande har beslutats av generaldirektör Ingemar Hansson. Vid den slutliga handläggningen har följande också deltagit: överdirektören Helena Dyrssen, rättschefen Inga-Lill Askersjö, enhetschefen Tomas Algotsson, enhetschefen Magnus Wallin, sektionschefen Lena Abrahamsson, rättsliga experten Britt-Marie Hallberg Eriksson, verksamhetsutvecklare Magnus Johansson, verksamhetsutvecklare Robert Persson och rättsliga experten Karin Sköld Berzelius, föredragande.