RSV:s yttrande över Skattebasutredningens betänkande " Våra skatter?" SOU 2002:47
Remiss Fi 2002/4400
Riksskatteverket (RSV) har inhämtat yttrande från skattemyndigheterna i Stockholm, Malmö, Göteborg, och Östersund. Yttrandena bifogas.
RSV anser att tiden är mogen att se över skattesystemet för att i möjligaste mån återskapa de kvaliteter som kännetecknade det som ett resultat av den stora skattereformen i början av 1990-talet. Skattebasutredningens betänkande ger en utmärkt grund för en sådan översyn, bl.a. genom sin analys av avvikelser från normerna för skattesystemet.
I likhet med utredningen anser RSV att sådana avvikelser bör tas bort avskaffas, såvida de inte grundas på starka motiv. RSV vill särskilt framhålla vikten av att skattesystemet är funktionellt och betonar den stora fördel, för medborgarna och för skatteförvaltningen, som förenklingar av regelkomplexen innebär. RSV anser också, i likhet med utredningen, att kraftfulla åtgärder måste vidtas mot skattefelet, i synnerhet om vinsterna av skatteundandraganden hamnar i utlandet.
Utredningen anför argument för vissa principer till vilka man bör försöka anpassa skatteregler. RSV instämmer, utifrån de intressen som verket har att företräda, i vad som anförs i betänkandet om det önskvärda i att
-bredda basen och sänka skattesatsen för förmögenhetsskatten alternativt att avskaffa förmögenhetsskatten,
-slopa eller reducera arvs- och gåvoskatt för skatteklass I,
-minska skillnaden i skatteuttag mellan arbetsinkomster och inkomst av kapital,
-sträva efter en enhetlig skattesats för mervärdesskatten och en sänkning av den allmänna skattesatsen,
-sätta ned punktskatter på alkohol för att motverka legal och illegal införsel,
-expertskatten slopas eller väsentligt begränsas.
Utredningen har pekat på vissa områden där den anser att lagändringar är motiverade. Detta gäller exempelvis periodiseringsfonder och nedsättningen av sociala avgifter för lönesummor upp till 850 000 kr. Dessa två är tydliga avvikelser från huvudlinjerna i skattesystemet och rör dessutom betydande belopp. Verket tillstyrker från dessa utgångspunkter att bestämmelserna slopas. Det kan dock nämnas att slopandet inte motiveras av hanteringsskäl.
Verket delar utredningens uppfattning att det kan finnas anledning att överväga om ett s.k. carry-back system ska införas för förlustutjämning bakåt, men vill påpeka att en sådan ändring medför ökade hanteringskostnader. RSV instämmer i utredningens slutsats att 3:12 reglerna bör behållas.
RSV är medvetet om att det är möjligt att avkastningsskatten och schablonintäkten för fondbolag kan behöva flyttas till individerna. Båda åtgärderna medför ökat arbete för enskilda och för skatteförvaltningen.
Verket anser att det är mycket angeläget att utreda förutsättningarna för att skapa ett register för värdeförändringar på värdepapper.
I ett par avseenden har RSV en annan uppfattning än utredningen. Detta gäller förslagen om att schablonmässigt beräknade reavinster på aktier ska förtryckas samt användning av skattebrottsenheternas underrättelsetjänst för beskattning på individnivå. RSV påtalar också att det är synnerligen komplicerat att arbeta fram och tillämpa regler om kapitalbeskattning av orealiserade värdestegringar.
Utredningens föreslår att RSV ska tillföras ökade resurser, dels för att både kvantitativt och kvalitativt väsentligt förbättra arbetet med internationell handräckning och kontroll av internationella transaktioner, dels för långsiktig opinionsbildning i syfte att öka de skattskyldigas medverkan vid beskattningen. RSV delar utredningens uppfattning att en ökad satsning på dessa åtgärder är angelägna och tillstyrker förslagen. RSV utvecklar nedan,liksom tidigare gjorts i budgetunderlaget för budgetåren 2004-2006, hur de föreslagna resurstillskotten skulle kunna användas. RSV delar också utredningens uppfattning att nivån på arbetet med internationell handräckning och kontroll måste definieras och att den verksamheten måste ges högre prioritet.
RSV är tveksamt till en särskild skattenivå för elektronisk handel. Verkets uppfattning är att uttaget av mervärdesskatt bör vara så enhetligt som möjligt, helst med en gemensam skattesats och få undantag.
Avslutningsvis behandlar yttrandet några specifika frågor rörande bl.a. samarbete mellan myndigheter och åtgärder för att påskynda skatteprocesser. RSV ställer sig bakom dessa förslag.
Betänkandet innehåller ett stort antal överväganden av skattepolitisk natur. Skatteförvaltningens uppgift är att administrera skattesystemen. I denna uppgift ingår att rapportera till lagstiftaren erfarenheter av hur systemen fungerar. RSV begränsar sitt yttrande till de skatteadministrativa aspekterna på utredningens förslag och dessa förslags förväntade effekter på allmänhetens vilja till frivillig medverkan vid beskattningen.
I de yttranden som RSV erhållit från skattemyndigheterna framförs ytterligare ett antal förslag. RSV kommenterar eller lyfter inte fram alla dessa i detta yttrande. Detta innebär inte, att verket bedömt att genomförandet av förslagen inte är angeläget.
Allmänna synpunkter
I början av 1990-talet genomfördes i Sverige en mycket omfattande skattereform, som berörde de flesta skatteslagen. Reformen innebar att skattesystemet kom att kännetecknas av konsekvens, klarhet samt relativt enkla och lättillämpade regler. Under de år som gått härefter har lagstiftningsarbetet på skatteområdet fortsatt för att tillgodose ytterligare ändamål samt att modifiera regler, som visat sig mindre ändamålsenliga. Härigenom har emellertid en del av syftet med reformen gått förlorad. RSV anser att tiden nu är mogen att åter se över skattesystemet för att i möjligaste mån återskapa de kvaliteter som kännetecknade det efter den stora skattereformen. Betänkandet erbjuder en utmärkt grund för en sådan översyn.
Utredningen har bl.a. genom en rad expertrapporter gjort en bred och ingående kartläggning av de nuvarande skattesystemen och den miljö de ska fungera i. Syftet har varit att belysa skattesystemens funktion i relation till de skattepolitiska målsättningar de grundas på. RSV anser att den genomgång och analys av det svenska skattesystemet som utredningen presenterar är synnerligen värdefull, inte minst genom sitt helhetsperspektiv. Av särskilt värde är analyserna av hur skatter bör utformas för att man ska undvika snedvridningar och olika behandling av likartade transaktioner. Det är också av mycket stort värde att utredningen tagit fram uppgifter om de nya skattefelen.
Beskrivningen av nuläget omfattar också internationella utblickar och jämförelser, som ger ett värdefullt underlag och ett nödvändigt internationellt perspektiv till de skattepolitiska bedömningarna.
RSV instämmer i allt väsentligt i utredningens beskrivning av nuläget och ställer sig bakom analysen av skattesystemens förtjänster och brister.
RSV instämmer i utredningens slutsats att det finns fyra viktiga grundbultar i ett skattesystem, nämligen legitimitet, rationalitet, enkelhet och kontrollbarhet. Skattereformen i början av 1990-talet syftade till att uppfylla dessa krav.
Verket framhåller särskilt vikten av att skattesystemet är funktionellt, d.v.s. tillgodoser lagstiftarens intentioner samt är lätt att tillämpa, administrera och kontrollera. För att skattesystemet ska accepteras och medborgarnas vilja att medverka i det ska vara hög är det angeläget att reglerna så långt möjligt är likformiga och lätta att förstå. Skatteregler bör i största möjliga utsträckning bygga på generella regler med så få undantag från huvudprinciperna som möjligt. Erfarenheterna visar att alla olikformigheter, t.ex. olika skattesatser och undantag, ger incitament till såväl tillåten som otillåten skatteplanering. Viljan att betala skatt påverkas av risken för upptäckt av fusk genom kontroll, men också av i vilken utsträckning medborgarna kan anta att andra betalar rätt skatt. Viljan till medverkan vid beskattningen kan dessutom förstärkas genom information om skattesystemet och hur skatterna används.
Det är också viktigt att regler utformas så att de kan ligga fast under lång tid, eftersom det då blir lättare både att förstå, lära in och tillämpa dem. Antalet oavsiktliga fel minskar i den takt reglerna blir inarbetade. Skattskyldigas fullgörandekostnader blir härigenom lägre. Skattesystemet bör utformas så att det inte snedvrider konsumtions- och produktionsbeslut.
Avvikelser inom skattesystemet
Utredningen definierar en skatteavvikelse som ett avsteg i det existerande skattesystemet från en skapad jämförelsenorm.
I betänkandet framför utredningen, att ekonomin fungerar effektivare om undantag och nedsättningar begränsas. Härigenom kan också en sänkning av en generell skattesats finansieras.
RSV anser det mycket angeläget att man så långt som möjligt undviker regler som innebär avsteg från de allmänna grunderna i skattesystemet. Enligt RSV:s uppfattning är det normalt en stor fördel såväl för medborgare som för skatteförvaltningen, om regelkomplexen förenklas genom att de s.k. skatteavvikelserna begränsas.
Utredningen uppfattar uppskjuten beskattning av värdestegringar som en skatteavvikelse. Den bedömer att det finns rimligt starka skäl för stora delar av dessa avvikelser, men att det bör vara en ambition att så långt möjligt försöka reducera dem. Något förslag i denna riktning lämnas dock inte.
RSV anser att det är mycket komplicerat både att arbeta fram och tillämpa regler enligt vilka värdestegringar på olika tillgångar skulle beskattas löpande. När det gäller tillgångar som inte är marknadsnoterade finns det inte något objektivt marknadsvärde förrän en avyttring görs. Beskattningsregler av det antydda slaget skulle därför vara mycket svåra att genomföra i praktiken.
Samtidigt kan nämnas att de olika regler om uppskov med beskattning som finns i dag är tekniskt komplicerade och kräver betydande insatser av skatteförvaltningen.
Företagsbeskattning
I betänkandet anges att det inom företagsbeskattningens område finns ett antal skatteavvikelser. Dessa bedöms av utredningen sammantaget medföra ett skattebortfall på cirka 15 miljarder kr år 2003. De två största är företagens möjligheter att avsätta vinstmedel till periodiseringsfonder och nedsättningen av arbetsgivaravgifter på lönesummor upp till 850 000 kr.
RSV har inget att erinra mot att möjligheterna att göra avsättningar till periodiseringsfonder avskaffas. Mot bakgrund av att utredningen anser att man bör överväga att införa s.k. carry-back, d.v.s. förlustutjämning mot tidigare års vinster, kan det dock påpekas att periodiseringsfonder i praktiken ger möjlighet till viss förlustutjämning bakåt. Ett avskaffande av fonderna skulle ta bort denna möjlighet. Det kan också nämnas att skatteförvaltningens kontroll av periodiseringsfonder inte medfört något större merarbete. Det är därför inte av hanteringsskäl motiverat att slopa dessa fonder.
Om valet står mellan att behålla periodiseringsfonderna eller att införa en förlustutjämning bakåt, är det först nämnda alternativet att föredra av rena administrativa skäl.
Det kan emellertid även av andra skäl vara motiverat att se över reglerna om avdrag för tidigare års förluster i näringsverksamhet. Ett sådant skäl är att dagens regler är mycket svårhanterliga. Lagrådet har i sitt yttrande över lagförslaget till inkomstskattelag angett att bestämmelserna är "synnerligen komplicerade" (prop 1999/2000:2 del 3 s. 366). Lagrådet uttalade också att det ansåg att regelsystemet "inte uppfyller rimliga krav på måluppfyllnad, rättssäkerhet och en i praktiken hanterlig rättstillämpning".
Om ett införande av carry-back skulle aktualiseras är det därför angeläget att reglerna inte får bli alltför komplicerade och svårhanterliga.
RSV tillstyrker att nedsättningen av arbetsgivaravgifter på lönesummor upp till 850 000 kr avskaffas.
RSV instämmer i utredningens slutsats att det inte finns anledning att ändra skattevillkoren för fåmansföretag genom att avskaffa de s.k. 3:12-reglerna. Dessa regler är emellertid en logisk konsekvens av skattesystemets nuvarande uppbyggnad.
Det kan vara motiverat att göra en mera ingående analys av andra delar i regelsystemet. Som exempel på en ytterligare sådan regel kan nämnas möjligheten att kvitta underskott av nystartad aktiv näringsverksamhet mot inkomst av tjänst. I Skattenytt nr 1-2/2003 gör Leif Gäverth en genomgång av den rättsutveckling som skett beträffande allmänt avdrag för underskott i nystartad aktiv näringsverksamhet och i litterär, konstnärligt och liknande näringsverksamhet sedan reglerna infördes för snart tio år sedan. Av artikeln framgår att detta avdrag är beloppsmässigt betydande. Reglerna medför också betydande utrednings- och tillämpningsproblem för skattemyndigheterna.
Individernas kapitalinkomster
Skillnaden i skatteuttag mellan arbets- och kapitalinkomster leder till omfattande skatteplanering i en strävan till omvandling av arbetsinkomster till kapitalinkomster. Dessa försök för med sig ökade kontroll- och processkostnader för skatteförvaltningen. RSV delar därför utredningens uppfattning, att övervägande skäl snarast talar för att minska spänningen mellan skatten på arbete och kapital.
Förmögenhets-, arvs- och gåvoskatt
Utredningen hävdar att det inte finns någon skattebas som är så dominerad av undantag och nedsättningar som förmögenhetsskatten. Den återpeglar inte medborgarnas reella förmögenhetssammansättning. Exempelvis utgör innehav av småhusfastigheter en oproportionellt stor andel, enligt RSV:s beräkningar cirka 35 procent, av skattebasen. Det är också den skatt som ger störst möjligheter för personer med starka resurser, att med hjälp av laglig skatteplanering undvika eller begränsa skattskyldigheten.
RSV delar utredningens uppfattning att denna skatt inte bör vara kvar i nuvarande utformning. Den är ägnad att minska tilltron till skattesystemet genom att bara vissa personer med förmögenhet i praktiken betalar förmögenhetsskatt. Det är mindre sannolikt att lika starka incitament att flytta pengar utomlands av skatteskäl kommer att kvarstå om skatten sänks eller avskaffas.
Utredningens huvudlinje är att man bör utreda om skatten kan ändras i riktning mot en utvidgning av de tillgångar som omfattas samt en sänkning av skattesatsen. Verket förutser emellertid att det blir mycket besvärligt att konstruera sådana regler. En förutsättning för att detta ska lyckas torde vara en väsentligt utökad uppgifts- eller deklarationsskyldighet för skattskyldiga. Reglerna måste också vara möjliga att kontrollera. Om ett alltför detaljerat regelsystem skulle införas föreligger risk för att betydande tid behöver avsättas för kontrollarbete som ändå skulle bli endast översiktligt. Det skulle också vara möjligt att endast i ringa omfattning förtrycka förmögenhetsvärden på olika tillgångar i deklarationerna. RSV anser därför att utredningens andrahandsalternativ, att helt slopa förmögenhetsskatten, är en mer realistisk lösning utifrån ett hanteringsperspektiv.
Oavsett om en ändrad konstruktion av förmögenhetsskatten ska utredas eller inte, föreligger det, enligt RSV:s bedömning, starka skäl för att sambeskattningen av förmögenheter inom en familj bör avskaffas. En sådan ändring torde öka acceptansen för reglerna och skulle underlätta skatteförvaltningens kontrollverksamhet.
Även när det gäller arvs- och gåvoskatten instämmer RSV i den bedömning utredningen gör. RSV uppfattar det som positivt om nuvarande beskattning i skatteklass I skulle tas bort eller i vart fall reduceras.
Konsumtionsbeskattningen
Mervärdesskatt
Utredningen anser bl.a. att ett första steg i en ändring av mervärdesskattereglerna kan vara att rensa bland nedsättningar och undantag. RSV ställer sig synnerligen positivt till detta. För både skatteförvaltningen och de skattskyldiga skulle det vara lättare att hantera mervärdesskattefrågor i ett system som i högre grad än i dag bygger på en generell skattesats. Flera olika skattesatser och därav följande gränsdragningar gör att det är svårt att tillämpa reglerna på ett korrekt sätt. Det innebär incitament för skattskyldiga att försöka utnyttja skillnaden i procentsatser mellan olika varor och tjänster för att uppnå konkurrensfördelar. Detta ökar informations- och kontrollbehovet.
RSV bedömer att vad utredningen skriver om behovet av en särskild skattenivå för e-handel och liknande tjänster till viss del kan strida mot ett önskemål om en generell skattesats. Verket har dock förståelse för att det kan komma att behövas sådana regler om problemen kring e-handel inte kan lösas på annat sätt.
Punktskatter; alkohol- och tobaksskatt
Sverige har vid internationell jämförelse höga punktskatter på alkohol och tobak. De höga skatterna skapar incitament för skatteundandragande.
Verket anser att det är en politisk fråga hur höga skatterna på vin, sprit och tobak ska vara och avstår från att ta ställning till hur hög nivån bör vara. Verket kan dock konstatera följande.
De lägre priserna i andra länder leder till att många utnyttjar tillfällen att göra sina inköp där. Anpassningen av hur mycket alkohol som får föras in i Sverige till EU-nivå kan förväntas öka såväl legal som illegal införsel av alkohol från andra EU-länder. Inte minst gäller detta sedan Danmark under 2003 sänker skatten på sprit. Dessutom väntas ett antal nya länder vinna medlemskap i EU under 2004. Dessa länder har låga punktskatter och låga prisnivåer på alkohol och tobak, vilket rimligtvis kommer att öka såväl legal som illegal införsel till Sverige. RSV förutser därför att det blir ännu svårare än tidigare att upprätthålla de svenska punktskatterna på nuvarande nivå.
Beskattningen av arbetskraft
RSV delar utredningens uppfattning att man, så långt möjligt, bör undvika skattelättnader för vissa kategorier skattskyldiga, eftersom sådana särregler strider mot önskemålet om generella regler. Därför tillstyrker RSV att expertskatten slopas eller väsentligt begränsas.
Internationella skattefrågor
Internationellt samarbete och informationsinhämtning
Sveriges förutsättningar att bedriva internationellt samarbete i skattefrågor är goda. Det finns en omfattande legal grund för samarbetet. Sverige har bilaterala avtal om undvikande av dubbelbeskattning med ett 80-tal länder och är part i flera multilaterala överenskommelser om ömsesidig handräckning. Som medlem i EU är Sverige bundet av regleringar i form av rådsförordningar och direktiv om administrativt samarbete, främst avseende indirekt skatt. Med stöd av dessa befogenheter har svensk skatteförvaltning ingått överenskommelser om internationellt samarbete, främst i Norden och Östersjöområdet.
Utredningen visar i en expertrapport att skattefelet med internationell anknytning uppgår till så mycket som 20-35 mdkr, vilket motsvarar mellan en tredjedel och en fjärdedel av det totala skattefelet. Det är därför uppenbart, att möjligheterna till samarbete med andra länder inte är heltäckande och att skatteförvaltningen inte förmått att ta till vara befintliga möjligheter tillräckligt effektivt.
Mot denna bakgrund ställer sig RSV bakom utredningens förslag att vidareutveckla skatteavtal och att säkerställa ett bra informationsutbyte även med de länder som av OECD klassats som skatteparadis, men som förklarat sig villiga att i framtiden lämna information till andra länders skatteförvaltningar. Det är också mycket angeläget att arbetet med EU:s sparandedirektiv fortsätter och förs till framgångsrik tillämpning. Dessa åtgärder skulle minska möjligheterna att dölja finansiella tillgångar och deras avkastning utomlands.
RSV anser också att det är önskvärt att de skatteavtal som ingås blir så heltäckande som möjligt så att de även omfattar indirekta skatter.
Hanteringen av skattesystemet i Sverige präglas av hög datorisering och relativt få manuella åtgärder. För att kunna användas effektivt i kontrollen av främst inkomst av tjänst och kapital är det därför viktigt att massinformation om löner, pensioner, räntor och utdelningar lämnas automatiskt och i maskinläsbar form. I dagsläget är det inte möjligt att använda kontrollinformationen från utlandet vid den ordinarie taxeringen, även om den levereras automatiskt, främst av två skäl. Dels kommer de automatiska uppgifterna till skatteförvaltningen för sent för att kunna beaktas vid förtryckning av information på deklarationsblanketterna, dels medger den inte säker identifikation av den skattskyldige. Informationen kan därför användas först efter manuell bearbetning och då endast för kontroll. RSV anser därför, att det fortsatta arbetet med informationsutbyte mellan länder bör fokuseras på att säkerställa identifiering av skattskyldiga och att informationen kan lämnas lika tidigt som nationell kontrollinformation.
På företagsbeskattningsområdet är spontana kontrolluppgifter mycket viktiga. Genom initiativ av andra skatteförvaltningar får granskaren tillgång till uppgifter som normalt inte kan hittas på annat sätt. Dessa uppgifter kan också få stor betydelse för indrivning av skatt i utlandet. Det är därför av flera skäl angeläget att stimulera utbyte av kontrollinformation. Eftersom informationsutbyte bygger på principen om reciprocitet, är den främsta framgångsfaktorn enligt RSV:s mening, att kraftigt öka informationsflödet till andra länder och samtidigt återrapportera hur vi själva använder den kontrollinformation vi får och vilka effekter den ger. Sverige bör också i internationella samarbetsorgan generellt verka för att informationsutbytet byggs ut, förstärks och förbättras kvalitetsmässigt.
Ett vanligt problem vid utbyte av kontrollinformation länder emellan är långa handläggningstider bl.a. till följd av kravet på utväxling via behöriga myndigheter och inte direkt mellan berörda skattetjänstemän. För svenskt vidkommande kommer enmyndighetsreformen att innebära möjligheter att förlägga funktionen behörig myndighet, så att den kommer närmare det operativa arbetet. Utöver denna organisatoriska åtgärd behövs kraftfulla insatser för att skapa nätverk internationellt för att påskynda och förbättra informationsutbytet. Det nya Fiscalisprogrammet kan användas som instrument för sådant arbete, i synnerhet som det nu öppnats för direkt skatt.
Avkastningsskatt m.m.
De svenska reglerna för beskattning av utländska kapitalförsäkringar kan komma att underkännas vid en prövning i EG-domstolen, eftersom motsvarande regler inte gäller för svenska kapitalförsäkringar, där företagen betalar in avkastningsskatten. Utredningen föreslår att skattskyldigheten för avkastningsskatten på svenska försäkringar flyttas från bolagen till individerna. Avkastningsskatten i bolaget skulle då endast fungera som en preliminär källskatt. Under förutsättning av att uppgiftsskyldighet för försäkringsbolagen införs, har RSV inget att erinra mot förslaget. Det bör dock påpekas att ändringen av vem som är skattskyldig kommer att medföra ökad arbetsinsats av skatteförvaltningen, eftersom det rör sig om ett mycket stort antal kontrolluppgifter och inbetalningar av preliminär skatt. Antalet försäkringsbolag som i dag redovisar avkastningsskatt är däremot begränsat. RSV förutsätter att resurser för denna hantering kommer att tillföras förvaltningen om ändringen genomförs. Genomförande av den föreslagna ändringen kommer också att kräva flera uppgifter i inkomstdeklarationerna och kommer härigenom inte att uppfattas som en förenkling av individerna.
Den av utredningen föreslagna ändringen löser emellertid inte de problem som förekommer i dag med att utländska kapitalförsäkringar kan användas för olika former av skatteundandraganden.
I betänkandet anges att schablonintäkten i fondbolagen utgör ett problem av liknande karaktär. Skatten belastar ytterst fondspararens avkastning. Systemet går inte att tillämpa på utländska fonder, eftersom skatten tas ut i bolaget och inte på individens inkomster. Även denna snedvridning av konkurrensen skulle man kunna komma till rätta med, om schablonintäkten på försäkringsbolagen ersattes med en preliminär källskatt på individens inkomster. RSV konstaterar att även en sådan ändring går att hantera administrativt, men att den kommer att medföra merarbete för skatteförvaltningen.
Internationell skattekontroll
Utredningen pekar på svårigheterna att upptäcka fel och fusk på det internationella området till följd av att transaktioner och verksamhet som går över nationsgränserna inte låter sig kontrolleras på samma sätt som motsvarande ekonomiska aktiviteter inom landet. Utredningen föreslår att skattebrottsenheternas underrättelseverksamhet, vid sidan av kontroll- och revisionsverksamhet, bör kunna utgöra ett värdefullt komplement för att få information om svårupptäckt skatteundandragande och att öka upptäcktsrisken.
Sekretesslagstiftningen lägger hinder i vägen för utnyttjande av underrättelseinformation, som insamlats för brottsbekämpningsändamål, för beskattning i individuella fall. RSV anser att detta förhållande bidrar till att ge skattemyndigheternas EKO-brottsbekämpning ökad legitimitet. Däremot skulle värdefulla erfarenheter från EKO-brottsbekämpningen med avseende på metoder för undandraganden kunna användas för arbetet med riskvärdering även för beskattningsändamål. Skattebrottsenheternas resurser för inhämtande av underrättelser är emellertid starkt begränsade. De måste därför kompletteras av insatser för omvärldsbevakning, för att effektivt kunna identifiera feltyper och olika former av skatteundandraganden och öka sannolikheten för upptäckt.
En effektivare skatteförvaltning
Utredningen framhåller att den svenska skatteförvaltningen vid internationella jämförelser framstår som effektiv och resurssnål. Det finns emellertid möjligheter att ytterligare effektivisera verksamheten genom omorganisation och omprioriteringar.
Utredningen anser emellertid också att det är nödvändigt att tillföra RSV ytterligare resurser på två områden. Det första av dessa är internationellt samarbete och internationellt informationsutbyte.
RSV tillstyrker förslaget. Det finns ett starkt behov av ytterligare åtgärder för att värna de skattebaser som är utsatta för hot via internationella transaktioner. Verket delar utredningens uppfattning, att skatteförvaltningen kvantitativt, kvalitativt och organisatoriskt måste förstärka sina resurser för att utveckla och ta tillvara frukterna av internationellt samarbete och informationsutbyte. Det är också nödvändigt att, såsom utredningen påpekar, skapa en tydlig definition av kontrollnivån för utlandskontrollen och göra medvetna prioriteringar mellan nationell och internationell kontroll. Förvaltningen har emellertid endast begränsade möjligheter att med nuvarande resurser göra dessa förstärkningar av den internationella kontrollen utan att eftersätta nationella kontrollbehov.
Målet för en sådan förstärkning är att skapa och uthålligt vidmakthålla en väsentligt bättre förmåga att värna svenska skattebaser och bekämpa internationellt anknutna skatteundandraganden, vare sig de är legala eller illegala.
Den ökade internationaliseringen medför en väsentlig förändring av kontrollbehovet. RSV måste ge arbetet med internationella skattefrågor ökad prioritet. Detta gäller i synnerhet de former av undandraganden och fusk som resulterar i att vinsterna hamnar i utlandet. RSV anser det särskilt angeläget att öka insatserna mot
-mervärdesskattefusket i form av bl.a. karusellhandel
-skatteparadistransaktioner
-sparande i länder varifrån kontrollinformation inte kan erhållas
-skatteundandragande via internprissättning
Erfarenheten visar att det inte är omöjligt att identifiera, kontrollera och vidta åtgärder mot skattefel med internationella kopplingar, men att internationell kontroll är mycket resurskrävande både vad gäller nedlagd tid och kompetens hos dem som genomför utredningarna. Det krävs bl.a., förutom fackkunskaper på skatteområdet, kompetens att kommunicera på främmande språk och förmåga att ta sig fram i andra länders organisationer.
Skatteförvaltningen behöver därför resurser för att kraftigt öka omfattningen av det internationella arbetet. Ytterligare handräckningsavtal och utökad uppgiftsskyldighet kräver i sig ökade resurser, men därutöver behöver ambitionsnivån höjas väsentligt. För att lyckas med internationellt inriktat kontrollarbete krävs särskild kompetens. Förvaltningen behöver därför också resurser för vidareutbildning av personal och för att ge den nödvändiga erfarenheter och kontakter.
Från och med 2004 års taxering ska kontrolluppgift lämnas för fysiska och juridiska personer om betalningar till och från utlandet. Materialet kan användas vid kontroll, i särskilda projekt och vid omvärldsanalys. Man bör över åren följa upp hur transaktionerna förändras för olika typer av tjänster och kapitaltransaktioner samt berörda länder. Den information som kan tas fram bör bidra till att skatteförvaltningen får en bättre insikt om vad som sker inom vissa för skattekontrollen känsliga områden. Förberedelser krävs om man ska kunna ta hand om uppgifterna så att det medger flexibel användning av dem. Betydande resurstillskott behövs för att hantera uppgifterna och upprätthålla hög standard på registren.
Med undantag av det EU-anknutna informationsutbytet inom mervärdesskatte- och punktskatteområdena, saknas effektivt ADB-stöd för det internationella handräckningsarbetet. Det är synnerligen önskvärt att ett sådant stöd kan utvecklas.
Utredningen bedömer att en ökad satsningen på det internationella samarbetet inom skatteområdet borde leda till att en särskild organisatorisk enhet bildas, eventuellt med representation också utomlands. RSV kommer att, som ett led i det pågående förberedelsearbetet inför enmyndighetsreformen, ingående undersöka hur det internationella arbetet ska administreras och inordnas organisatoriskt i den nya myndigheten. Det framstår som sannolikt, att de höga krav på kompetens som internationellt anknutet arbete ställer, kommer att leda till en koncentration av arbetsuppgifterna.
Utredningen föreslår också att RSV tillförs ett extra anslag motsvarande cirka en procent av det samlade anslaget för att svara för långsiktig opinionsbildning med sikte på att stärka den laglydiga attityden inom skatteområdet. RSV instämmer i förslaget.
Efter sin kartläggning av det svarta arbetet i Sverige föreslog Riksrevisionsverket, i RRV Rapport 1998:36, att regeringen skulle initiera ett nationellt handlingsprogram för att minska det svarta arbetet. Insatserna skulle sikta mot att påverka attityder och samhällsmoral, skapa incitament för att handla rätt och att öka risken för upptäckt. När det gäller attitydfrågan föreslog RRV konkret en flerårig nationell kampanj och hänvisade till kampanjer som genomförts i Norge och Finland. En svensk kampanj borde handla om de nackdelar som det svarta arbetet innebär för både enskilda individer och samhället, och att fokus även borde riktas mot vad skattemedel används till. RSV har nyligen genomfört en sådan kampanj mot svart arbete.
I Norge har Skattedirektoratet sedan 1997 haft ett samarbete med den största arbetsgivarorganisationen NHO (motsvarande Svensk Näringsliv i Sverige), den största arbetstagarorganisationen LO (motsvarande LO i Sverige) samt kommunernas organisationer. Syftet är att bekämpa utbredningen av svart ekonomi i näringslivet. Aktörerna har en gemensam plattform för kommunikation och aktiviteterna bedrivs såväl regionalt som landsomfattande. Det är ett långsiktigt arbete som baseras på forskning om den svarta ekonomin, och där aktiviteterna omfattar både kontroll och information. Sverige saknar erfarenhet och traditioner av sådant samarbete.
Attityderna är grundläggande för viljan att betala skatt. Det finns signaler i samhället som visar att det finns ett behov av attitydpåverkan. RSV har också inlett ett sådant arbete. Att påverka allmänheten tar dock tid och resurser och måste bedrivas med långsiktig inriktning. Troligen kan det förhindra eller kraftigt begränsa framtida stora skattebortfall.
Undersökningar som verket genomfört och andra forskningsrapporter visar att attitydpåverkande information är effektiv för att hålla etik och moral på hög nivå i samhället.
RSV har i en särskild skrivelse till Regeringen 2003-02-28 "Budgetunderlag för skatteförvaltningen och exekutionsväsendet avseende räkenskapsåren 2004-2006" (RSV dnr 284-03/810) avsnitt 3.5.2 "Information för att öka allmänhetens kunskaper om skatter och vad de används till" utvecklat tankegångarna kring hur arbetet med dessa frågor ska bedrivas.
Större delen av pengarna skulle satsas på att köpa tjänster av företag specialiserade på attitydpåverkande arbete samt utrymme i media. Inledningsvis kommer en analys av aktuella målgrupper att genomföras för att bestämma den närmare inriktningen av åtgärderna. RSV:s erfarenheter visar att man måste arbeta målmedvetet och över lång tid för att åstadkomma attitydförändringar. Det är angeläget att skapa förutsättningar för att långsiktigt stärka viljan att göra rätt för sig.
Behandling av skattemål
RSV instämmer i utredningens uppfattning att det ofta tar oacceptabelt lång tid för många skattemål att vinna laga kraft. Tio år inte är någon ovanlig tidsrymd för processer i samtliga instanser. Det är synnerligen angeläget att tiderna för handläggning av skatteprocesser minskas.
RSV delar utredningens uppfattning att de långa handläggningstiderna ställer till avsevärda problem. I första hand drabbas skattskyldiga som vill få en eller flera frågor prövade och sedan lägga saken bakom sig. Problem uppstår också för skatteförvaltningen genom att så lång tid går innan ett ärende avgörs, att man ofta tvingas byta handläggare under ärendets gång.
I begreppet rättssäkerhet bör, enligt RSV:s uppfattning, inte bara ligga rättigheten att få sin sak prövad av domstol utan också att en sådan prövning kan ske någorlunda snabbt. Tilltron till skattesystemet i stort torde påverkas av om det tar alltför lång tid att få sin sak omprövad. Även om den långa handläggningstiden i dag till största delen beror på skattedomstolarnas handläggning så leder den till missnöje med skatterna i stort och med skatteförvaltningen.
RSV instämmer i vad utredningen anför om behov av specialisering hos skattedomstolarna. Verket har redan tidigare framfört samma tankar. Ett lämpligt första steg att uppnå specialisering på skattemål skulle vara att begränsa antalet länsrätter som dömer i skattemål. En sådan specialisering skulle vara ett värdefullt verktyg i arbetet för kortare tider för domstolsprövning samtidigt som kvalitetskravet skulle upprätthållas.
Övriga synpunkter
Utredningen diskuterar möjligheten att på deklarationsblanketten förtrycka vinster vid försäljning av marknadsnoterade aktier beräknade enligt den s.k. schablonregeln. Ingångsvärdet bestäms schablonmässigt till 20 procent av försäljningslikviden. Det är naturligtvis tänkt att de skattskyldiga ska ha möjlighet att ändra beloppet i det fall de gör en annan beräkning av reavinsten.
Enligt RSV:s uppfattning är det viktigt att endast beloppsmässigt definitiva poster förtrycks. Den s.k. schablonregeln har införts i första hand för att tillförsäkra skattskyldiga som inte kan styrka sin anskaffningsutgift ett visst avdrag. Regeln blir fördelaktig att använda när reavinsten på avyttrade aktier överstiger 400 procent. I andra fall är det mera fördelaktigt att beräkna reavinst med ledning av den faktiska anskaffningsutgiften. Om en vinst, som framräknats schablonmässigt enligt ovan, skulle förtryckas uppkommer en betydande risk för att skattskyldiga kan komma att acceptera uppgiften utan att kontrollera om den faktiska anskaffningsutgiften är högre. De skulle därigenom kunna lida rättsförluster. Vidare skulle tilltron till skattesystemet i stort kunna skadas.
RSV anser det däremot mycket önskvärt att utreda de närmare förutsättningarna för att skapa ett register där ändringarna i marknadsvärde för noterade aktier kan registreras. Även om uppgifterna i ett sådant register inte kommer att kunna användas för att förtrycka reavinster, skulle de vara användbara för andra ändamål. Registret skulle kunna användas för att erbjuda de skattskyldiga bättre service angående ingångsvärden och därmed reducera antalet oavsiktliga fel vid reavinstberäkning. Det skulle också - vid utflyttning ur landet - underlätta beräkningen av den del av reavinsten, som ska beskattas i Sverige.
Nuvarande regler är i många avseenden svåra att tillämpa. En verklig förenkling av redovisningen av reavinster i samband med avyttring av värdepapper kan endast åstadkommas genom förändrad lagstiftning. RSV anser det därför mycket angeläget, att utreda alternativa, enklare metoder för beräkning av reavinster på värdepappersområdet.
Beslut i detta ärende har fattats av undertecknad generaldirektör. Vid den slutliga behandlingen av yttrandet har deltagit överdirektör Alf Nilsson, skattedirektörerna Vilhelm Andersson, Marie Carlsson, Björne Sjökvist och Mats Henriksson, föredragande.
Vill du lära dig mer om skatter och företagande? Ta då chansen och möt oss online på våra direktsända webbseminarier. Det är kostnadsfritt och du kan ställa frågor och få svar i en chatt.