Sammanfattning

Skatteverket tillstyrker förslagen om ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning vad avser kraven på kostnadsräkning och tillämpning av rättshjälpstaxan. Under förutsättning att Skatteverket får full kostnadstäckning har verket i princip inte några invändningar mot att det införs bestämmelser som ger en utökad rätt till ersättning för de som befinner sig i en begränsad ekonomisk situation och har ett berättigat intresse av att få sin sak prövad. Skatteverket anser dock att konsekvenserna av dessa bestämmelser inte är tillräckligt utredda varför ytterligare utredning och överväganden måste till innan de kan läggas till grund för lagstiftning.

Skatteverket avstyrker förslaget om att rätten till ersättning i vissa fall ska kopplas till förvärvsinkomsten eller nettoomsättningen eftersom avgränsningsfrågan bör bli föremål för ytterligare beredning.

Skatteverket tillstyrker förslagen om tredjemanskontroll. Skatteverket anser dock att innebörden av vissa bestämmelser inte är tillräckligt klarlagd och förutsätter att detta klarläggs i det fortsatta lagstiftningsarbetet.

1 Ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning

Förslagen att ersättningen i normalfallet ska bestämmas med tillämpning av timkostnadsnormen i 27 § rättshjälpslagen och att sökanden ska lämna en kostnadsräkning tycker Skatteverket är bra. Framförallt välkomnas förslaget om att sökanden ska lämna en kostnadsräkning. Ett krav på att kostnaderna specificeras gagnar rättssäkerheten genom att besluten i ersättningsfrågorna kommer att fattas utifrån ett bättre underlag än vad som hittills varit fallet. Detta bör också leda till att ersättningsbesluten blir bättre motiverade.

Skatteverket ställer sig dock tveksam till delar av utredningens förslag vad gäller behovsprövningen. Vidare avstyrker verket förslaget att i vissa fall koppla rätten till ersättning till endast förvärvsinkomsten eller nettoomsättningen. I dessa delar vill Skatteverket anföra följande.

43 kap. 1 § skatteförfarandelagen (SFL)

Skatteverket delar utredningens uppfattning att endast kostnader som varit behövliga för att ta till vara den enskildes rätt ska vara ersättningsberättigande. Enligt den föreslagna lydelsen av 43 kap. 1 § SFL förutsätts dock, till skillnad från vad som gäller enligt nuvarande regler, att den enskilde haft ett ombud eller biträde för att ett ersättningsberättigande behov ska anses föreligga. Utredningens avsikt med den föreslagna ändringen tycks främst ha varit att knyta ordet skäligen tydligare till ersättningens storlek och inte, som enligt nuvarande regler, till hjälpbehovet. Skatteverket anser att det därför är oklart om utredningen velat begränsa ersättningsrätten endast till dem som haft ombud eller biträde. Enligt Skatteverkets mening är en sådan begränsning inte rimlig. En skattskyldig kan t.ex. ha haft ett behov av att ta hjälp av någon med en rättsutredning utan att han eller hon haft ett ombud eller biträde. Några bärande skäl för att inskränka tillämpningsområdet i detta hänseende finns inte enligt Skatteverkets mening. Skatteverket föreslår att 43 kap. 1 § SFL i stället ges följande lydelse. ”Den som i ett ärende eller mål har haft kostnader för ombud, biträde, utredning eller annat som denne har behövt för att ta till vara sin rätt har, efter ansökan, rätt till skälig ersättning för sådana kostnader om…”

För att enskilda som befinner sig i en begränsad ekonomisk situation ska ges en ökad möjlighet att driva skatteprocesser föreslår utredningen att vissa beloppsgränser införs som innebär att rätten till ersättning utvidgas om den sökande har en förvärvsinkomst eller nettoomsättning som inte överstiger vissa gränsbelopp. Utredningen anser att det är viktigt att sådana bestämmelser är klara och tydliga. 

Skatteverket har i princip inget att erinra mot att ekonomiskt svaga grupper ges en ökad möjlighet att driva skatteprocesser och instämmer i att bestämmelser av detta slag bör vara klara och tydliga. Skatteverket anser dock att konsekvenserna av att införa bestämmelser som innebär att vissa grupper kan få ersättning oberoende av utgången i ärendena eller målen inte är tillräckligt utredda. I betänkandet sägs t.ex. ingenting om hur många fler skatteärenden och skatteprocesser den utökade möjligheten till ersättning kan leda till. Utredningen har inte heller i tillräcklig grad belyst frågan om de föreslagna bestämmelserna ger ett rimligt resultat. Enligt Skatteverkets mening måste konsekvenserna av att införa särskilda bestämmelser för ekonomiskt svaga grupper bli föremål för ytterligare överväganden innan sådana bestämmelser kan införas.

Det kan exempelvis enligt Skatteverkets mening ifrågasättas om det förslag som läggs fram i betänkandet på ett lämpligt sätt avgränsar de grupper som utredningen vill ge ett bättre skydd än idag. I betänkandet (s. 329) nämns ett antal nackdelar med förslaget, t.ex. beaktas inte förmögenhet och små skillnader i inkomster mellan de sökande kan få stora konsekvenser för rätten till ersättning. Därtill kommer att en stor del av Skatteverkets processer handlar om hur hög inkomst skattebetalaren har. Att i dessa fall endast basera möjligheten till ersättning på förvärvsinkomsten är högst olämpligt. Den fråga som måste ställas är således hur långt kravet på schablonisering kan drivas när det som här är fråga om att avgränsa tillämpningsområdet för en skyddslagstiftning. Såsom förslaget är utformat uppkommer betydande tröskeleffekter. Även om bestämmelserna måste få en utformning som gör det praktiskt möjligt för Skatteverket och domstolarna att pröva rätten till ersättning i det enskilda fallet är det verkets mening att avgränsningsfrågan bör bli föremål för ytterligare överväganden innan utredningens förslag kan läggas till grund för lagstiftning.   

Rätten till kostnadsfritt biträde

I avsnitten 11.4 och 11.5 i betänkandet berörs frågan hur rättshjälpslagen och bestämmelserna i 43 kap. SFL förhåller sig till artikel 6 i Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Enligt artikeln har den som anklagats för brott rätt till kostnadsfritt rättegångsbiträde under förutsättning att dels den anklagade saknar tillräckliga medel för att betala ett rättegångsbiträde, dels rättvisans intresse så fordrar. Skatteverket anser att det är oklart vilka slutsatser som kan dras av det som sägs i betänkandet om hur rättshjälpslagen och bestämmelserna i 43 kap. SFL förhåller sig till artikel 6 i Europakonventionen. Det avgörande från Europadomstolen som nämns i betänkandet (Europadomstolens beslut [2008-01-04] Barsom och Varli mot Sverige) ger inte i alla delar svar på frågan om rättshjälpslagen ger den som fått ett övervägande om skattetillägg eller påförts skattetillägg den rätt till rättegångsbiträde som garanteras i Europakonventionen. Europadomstolen ansåg nämligen att villkoret ”rättvisans intresse” inte var uppfyllt och uttalade sig därför inte om huruvida sökanden saknade tillräckliga medel för att betala ett rättegångsbiträde. Samma utgång med samma motivering blev det i målen Güney mot Sverige och Synnelius och Edsberg Taxi AB mot Sverige (beslut i båda målen 2008-06-17). Av RÅ 2003 ref. 56 och avgörandena från Europadomstolen får anses framgå att rätt till biträde enligt konventionen kan föreligga under vissa förutsättningar när ett ärende eller ett mål avser skattetillägg. Eftersom bestämmelserna i 43 kap. SFL inte enligt förslaget innehåller några särskilda bestämmelser om skattetillägg uppkommer frågan om den beloppsmässiga avgränsning rörande ekonomiskt underlag som följer av rättshjälpslagen står i överensstämmelse med den rätt till rättgångsbiträde som artikel 6 i Europakonventionen garanterar. Eftersom denna fråga inte närmare har behandlats i betänkandet skulle det vara bra om den berörs i det fortsatta lagstiftningsarbetet.

2 Tredjemanskontroll

Tredjemanskontrollen, både den riktade och den generella, är betydelsefulla verktyg i Skatteverkets arbete med att kontrollera företagens underlag för beskattning och för kontrollen av penningtransaktioner i samband med grov organiserad brottslighet, penningtvätt och svart arbetskraft. Skatteverket ser därför positivt på utredningens förslag att definiera tredjemanskontrollen och att lagreglera den generella tredjemanskontrollen.

37 kap. 9 a § andra stycket och 41 kap. 2 c § andra stycket SFL

Utredningen föreslår att generella tredjemansförelägganden och tredjemansrevisoner endast får användas om det finns anledning att anta att uppgifter från den förelagde respektive den reviderade är av betydelse för kontrollen. Av betänkandet (s. 414) framgår att syftet med dessa bestämmelser är att ge tydligare riktlinjer om hur proportionalitetsprincipen ska beaktas och hur en god proportionalitetsbedömning ska göras. Skatteverket tycker att det är bra om det konkretiseras hur proportionalitetsbedömningen ska göras vid beslut om generella tredjemanskontroller. Skatteverket ser dock gärna att det i författningskommentaren ytterligare klargörs vad som ska beaktas vid proportionalitetsbedömningen inför ett beslut om en generell tredjemanskontroll.

41 kap. 2 c § första stycket SFL

Lagtexten i 41 kap. 2 c § första stycket SFL avviker något från lagtexten i 37 kap. 9 a § första stycket SFL. I 41 kap. 2 c § första stycket SFL står ”… för att förbereda kontroll av någon annan än den som revideras…” medan det i 37 kap. 9 a § första stycket SFL står ”… kontroll av någon annan person än den som föreläggs.”. Skillnaden är omotiverad och ordet ”person” bör läggas till i det förstnämnda lagrummet.

47 a kap. SFL

Enligt Skatteverkets mening finns det starka skäl som talar för att rätten att begära undantag också ska omfatta den som kontrollen avser. Vidare delar verket utredningens bedömning att en sådan rätt bör aktualiseras först när en utredning påbörjas avseende den personen som kontrollen avser. Skatteverket vill dock i denna del särskilt framhålla att en rätt till undantagande måste kunna handläggas i en sådan ordning att en begäran om undantagande inte beskär verkets möjlighet att fullgöra sin skyldighet att besluta om beskattning. Såsom förslaget är utformat föreligger en rätt att begära undantagande oberoende av om det framstår som uppenbart att en uppgift eller handling inte kan bli föremål för ett undantagande. Om en enskild som i samband med en utredning om sin egen beskattning explicit erinras om möjligheten att begära undantagande av en uppgift eller en handling som Skatteverket hämtat in från annan framstår det inte som osannolikt att denne då tar sin rätt i anspråk även om uppgiften eller handlingen inte är av den karaktären att den kan undantas. Det kan med andra ord antas att begäran om undantagande kommer att göras relativt frekvent. Enligt Skatteverkets mening är det därför av yttersta vikt att det i det fortsatta lagstiftningsarbetet tydligt klarläggs att de föreslagna bestämmelserna om undantagande inte får omöjliggöra eller fördröja möjligheten för Skatteverket att fatta beskattningsbeslut. Skatteverket vill i detta sammanhang särskilt lyfta fram följande frågeställningar. 

47 a kap. 4 § SFL

I 47 a kap. 4 § SFL sägs att en underrättelse ska lämnas när en uppgift eller handling kan komma att läggas till grund för beskattning. I författningskommentaren, s. 506, anges å ena sidan att utredningen ska ha nått så långt att Skatteverket har bestämt sig för att lägga materialet till grund för beskattning och å andra sidan att denna tidpunkt kan sägas inträda när den enskilde första gången får del av materialet. Enligt Skatteverket bör en rätt till undantagande inträda så snart den enskilde fått materialet från Skatteverket och detta bör gälla även om verket inte kan sägas ha bestämt sig för att lägga materialet till grund för beskattning. Skatteverket anser att det är viktigt att detta tydliggörs i det fortsatta lagstiftningsarbetet.

47 a kap. 6 § SFL

I SFL används inte ordet beskattningsbeslut (se prop. 2010/11:165 s. 497 f.). I rubriken till 47 a kap. 6 § SFL bör därför ordet ”beskattningsbeslut” bytas ut mot uttrycket ”beslut om skatt”. Motsvarande ändring bör göras i den föreslagna lagtexten.

I författningskommentaren till 47 a kap. 6 § SFL sägs att Skatteverket ska göra en ”ny prövning, om sådan är möjlig” när förvaltningsrätten undanröjt beskattningsbeslutet och skickat handlingarna åter till Skatteverket. Efter att en uppgift eller handling undantagits av domstol kan det i det enskilda fallet vara så att Skatteverket vid sin nya prövning finner att bevisningen är för svag för att ett för den enskilde betungande beslut ska kunna meddelas. Däremot utgår verket ifrån att de formella förutsättningarna för ett beslut inte påverkas av ett undanröjande. Med andra ord bör verket vid sitt nya beslutsfattande tillämpa de bestämmelser som gällde när det undanröjda beslutet meddelades. Om det undanröjda beslutet meddelades under ordinär tid ska således det nya beslutet också utgöra ett ordinärt beslut och om det undanröjda beslutet meddelats under efterbeskattningstid ska det nya beslutet meddelas under samma förutsättningar. Om detta inte anses följa av allmänna rättsprinciper så måste lagtexten kompletteras i detta hänseende.

Konsekvensen av Skatteverkets beslut att ändra ett beslut om att vägra undantagande

Av betänkandet framgår inte vad som gäller om Skatteverket genom omprövning ändrat ett beslut att vägra undantagande efter det att verket fattat ett beskattningsbeslut. Rimligen bör Skatteverket i en sådan situation vara skyldigt att ompröva beskattningsbeslutet. Möjligheterna för Skatteverket att ompröva beskattningsbeslutet bör i en sådan situation vara de samma som när handlingarna kommer åter från domstolen efter det att domstolen undanröjt beskattningsbeslutet i samband med att domstolen ändrat Skatteverkets beslut att vägra undantagande. Även i detta hänseende måste lagtexten kompletteras om detta inte anses följa av allmänna rättsprinciper.

Konsekvensen av Skatteverkets beslut att vägra undantagande

Om Skatteverket avslår en begäran om undantagande och samtidigt meddelar ett beslut om skatt finns det inte något hinder mot att Skatteverket åberopar uppgiften eller handlingen som ett bevisfaktum i ärendet. En fråga som inte berörts är om ett beslut om att vägra undantagande kan, och i så fall vad det får konsekvenser, fattas separat innan beskattningsbeslutet har fattats. Enligt Skatteverkets mening framstår det som rimligt att ett beslut om undantagande bör fattas så snart som möjligt. Om ett sådant beslut överklagas uppkommer dock frågan hur Skatteverket ska förhålla sig till materialet i avvaktan på att domstolen tagit ställning i frågan. Verket anser att det är viktigt att den frågan klargörs i det fortsatta lagstiftningsarbetet.

3 Konsekvensanalys

Enligt utredningen kan, efter ändringarna av bestämmelserna om kostnadsersättning i 43 kap. SFL, de framtida kostnaderna för utbetalda kostnadsersättningar uppskattas ligga mellan 50 och 75 miljoner kr per år. Den genomsnittliga utbetalda kostnadsersättningen för åren 2008 till 2012 ligger på ca 15 miljoner kr per år. Eftersom det är Skatteverket som betalar ut ersättningarna förutsätter verket att anslagsnivån höjs i motsvarande mån.

I den av utredningen uppskattade kostnadsökningen har hänsyn inte tagits till den ökning av antalet skatteärenden och skatteprocesser som de föreslagna ändringarna kan antas medföra. Möjligheten att få ersättning oberoende av utgången i ärendena eller målen kommer sannolikt att leda till att ett inte obetydligt antal skatteärenden och skatteprocesser inleds. De kostnader som dessa ärenden och processer kommer att medföra för Skatteverket beaktas således inte i betänkandet. Hur stor tillströmningen kommer att bli av ärenden och processer, och därmed ökade kostnader för Skatteverket, är naturligtvis mycket svår att beräkna. Skatteverket uppskattar dessa kostnader till 10 miljoner kronor per år när bestämmelserna har fått fullt genomslag och förutsätter att anslagsnivån höjs i motsvarande mån även för dessa kostnader.

Ändringarna i 43 kap. SFL kan förväntas få fullt genomslag först år 2016. Skatteverket uppskattar att kostnaderna för utbetalda ersättningar vid den tidpunkten kommer att ha ökat från 15 miljoner kronor till 75 miljoner kronor. Skatteverkets kostnader för utbetalda ersättningar samt för skatteärenden och skatteprocesser ökar successivt enligt följande. År 2014 ökar kostnaderna med 10 miljoner kronor för ersättningar och 2 miljoner kronor för skatteärenden och skatteprocesser. År 2015 kommer Skatteverkets kostnader att öka med 35 miljoner kr för kostnadsersättningar och 6 miljoner kronor för skatteärenden och skatteprocesser jämfört med idag. Från och med 2016 kommer Skatteverkets kostnader att ha ökat med 60 miljoner och totalt uppgå till 75 miljoner kronor årligen för kostnadsersättningar och 10 miljoner kronor för skatteärenden och skatteprocesser.

Detta yttrande har beslutats av generaldirektören Ingemar Hansson. Vid den slutliga handläggningen har följande också deltagit: överdirektören Helena Dyrssen, rättschefen Inga-Lill Askersjö, enhetschefen Stina Ögren, sektionschefen Sara Enbom och rättslige experten Torbjörn Gerelius, föredragande.