Skatteverkets yttranden
Betänkandet En framtida spelreglering (SOU 2008:124)
Datum: 2009-03-16
Dnr/målnr/löpnr:
131 800237-08/112
Finansdepartementet
103 33 Stockholm
Skatteverket begränsar yttrandet till frågor som har anknytning till skatteområdet.
Skatteverket anser att de förändringar som föreslås avseende lotterilagstiftningen medför ett behov av ytterligare utredning avseende aktuella skattebestämmelser. Verket anser att förslaget inte bör genomföras med mindre än att sådan utredning görs.
De kontrolltekniska frågorna har inte berörts i betänkandet. Verket anser att utredningen måste kompletteras med klargöranden avseende möjligheten till skattekontroll och hur den ska utföras.
För skilda spelformer bör skatteunderlaget för punktskatt beräknas på olika sätt. Utgångspunkten vid val av beskattningsmodell bör därför främst vara vilka spelformer som ska beskattas och inte bara vilka aktörer som ska omfattas.
Avseende företag med säte utanför Sverige måste förslaget kompletteras med bestämmelser om vad som ska beskattas i Sverige. Det måste klargöras vilken verksamhet och vilka transaktioner som ska beskattas. Skatteverket anser att det vid tillståndsgivningen bör ställas krav på fast driftställe i Sverige.
På det sätt som lotteribeskattningen är uppbyggd beräknas skatteunderlaget på olika sätt i de skilda lagarna. Enligt lagen (1991:1482) om lotteriskatt (lotteriskattelagen) tas lotteriskatt ut med 35 procent av den behållning som återstår sedan de sammanlagda vinster som betalats ut till vinnarna i lotteriet räknats av från de sammanlagda insatserna. Enligt lagen (1972:820) om skatt på spel (spelskattelagen) tas spelskatt ut med visst belopp per bord som omfattas av tillståndet. Enligt lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m. utgör skatten 30 procent av vinstens värde.
Olika sätt att beräkna skatteunderlaget är lämpliga för olika spelformer. Enligt Skatteverkets uppfattning bör utgångspunkten för val av lag att lägga till grund för de fortsatta övervägandena om en för framtiden hållbar beskattningsmodell främst vara vilka spelformer som kommer att omfattas, och inte vilka aktörer som ska omfattas. Enligt Skatteverkets uppfattning krävs således en analys avseende vilka spelformer som bör inordnas i respektive lag. Först efter en genomgång av olika spelformer kan avgöras om de nya aktörerna bör inordnas i nuvarande system eller om ett nytt sätt för beräkning av skatteunderlaget bör övervägas.
Skatteverket anser att definitioner av vad som utgör insatser respektive vinster enligt lotteriskattelagen måste anges. Av dessa definitioner ska framgå hur olika betalningar mellan spelare och anordnare, såsom spelavgifter och andra betalningar för kringtjänster, ska bedömas. Definitionerna måste även göras på sådant sätt att de kan tillämpas på de olika spelformer som ska omfattas av lagen.
Om de nya aktörerna ska kunna bedriva lotteriverksamhet i flera länder anser Skatteverket att det i lotteriskattelagen måste tydliggöras hur de vinster och insatser som görs i samband med spel som bedrivs i flera länder ska hänföras till den del av lotteriet som ska utgöra underlag för beräkning av den svenska skatten.
I betänkandet föreslås att lotteriskattelagen ska läggas till grund för de fortsatta övervägandena om en framtida hållbar beskattningsmodell och bortses från de övriga punktskattelagarna på området, nämligen spelskattelagen och skatt på vinstsparande m.m.
Enligt lotteriskattelagen ska skatt betalas för svenskt lotteri. Från denna generella bestämmelse undantas vissa lotterier, bl.a. sådant lotteri som avses i spelskattelagen och i lagen om skatt på vinstsparande m.m. Förhållandet mellan de tre lagarna gör att fråga kan uppkomma inte bara om en företeelse är skattepliktig eller inte, utan även enligt vilken lag den är skattepliktig. Detta ställer stora krav på tydliga gränser mellan de olika lagarna.
Enligt spelskattelagen ska spelskatt betalas för sådant roulettspel (med vilket kortspel och tärningsspel jämställs) som kräver tillstånd enligt lotterilagen. Motsvarande spelformer förekommer enligt kasinolagen och ska enligt utredningens förslag beskattas enligt lotteriskattelagen. Liknande spelformer kommer alltså att beskattas olika. Enligt Skatteverkets uppfattning är det tveksamt om det sätt som skatteunderlaget beräknas på enligt lotteriskattelagen är lämpligt avseende roulett?, kort- och tärningsspel.
Enligt lotteriskattelagen ska lotteriskatt betalas till staten för svenskt lotteri. I spelskattelagen är det skattepliktiga området uttryckt som sådant roulettspel (med vilket kortspel och tärningsspel jämställs) som kräver tillstånd enligt lotterilagen. Enligt lagen om skatt på vinstsparande m.m. ska skatt betalas för penningvinst vid vinstdragning i sådant vinstsparande anordnat av bank eller sparkassa som utgör svenskt lotteri och för penningvinst i sådant lotteri som avses i 21 § lotterilagen. Redan idag föreligger viss osäkerhet avseende vad som utgör det skattepliktiga området enligt respektive lag. Fråga om vad som utgör det skattepliktiga området och uppdelningen mellan de tre lagarna blir än mer aktuell genom spelutredningens förslag.
Spelutredningen gör bedömningen att huvudreglerna om lotteriverksamhet bör anges i lag. Vidare anges att det bör övervägas att delegera bl.a. definitionerna av spel och lotterier till regeringen. Beslut om tillstånd föreslås fattas av Spelmarknadsinspektionen.
Om avsikten är att bara lotterier som bedrivs med tillstånd som lämnats enligt lotterilagen eller kasinolagen ska beskattas enligt lotteriskattelagen bör detta anges uttryckligen. Genom att byta ut "svenskt lotteri" till "lotteri som anordnas med tillstånd enligt lotterilagen eller kasinolagen" skulle klargöras att det bara är lotterier som anordnas med tillstånd som är skattepliktiga. Med en sådan skrivning kommer lotterier som visserligen är tillståndspliktiga men som anordnas utan sådant tillstånd att falla utanför beskattning.
I lagen om skatt på vinstsparande m.m. regleras beskattning av sådana lotterier som regeringen gett vissa banker rätt att anordna (jfr. prop. 1991/92:1). Enligt utredningens förslag ska alla lotterier omfattas av lotterilagen. Mot den bakgrunden anser Skatteverket att det bör övervägas om inte även sådana lotterier som omfattas av lagen om skatt på vinstsparande m.m. ska regleras i den nya lotterilagen.
Skatteverket anser att det i 1 § lagen om skatt på vinstsparande m.m. även ska hänvisas till 51 § (21 c § i nu gällande lotterilag). Ett motsvarande förslag lämnades i SOU 2006:11 med syfte att rätta till en tidigare oavsiktlig ändring. Med hänvisning till förhållandet mellan lotteriskattelagarna blir följden annars att lotterier enligt 51 § lotterilagen istället omfattas av lotteriskattelagen.
I betänkandet noteras att Stiftelse- och föreningsskatteutredningen (Fi 2007:09) har i uppdrag att se över 7 kap. 17 § inkomstskattelagen (1999:1229) (Dir. 2007:97).
Svenska Spel och dess helägda dotterbolag som bedriver spel undantas idag från beskattning enligt både inkomstskattelagen och lotteriskattelagen. ATG undantas från beskattning enligt inkomstskattelagen. Spelutredningen föreslår nu att skattebefrielsen för de statligt ägda spelbolagen avseende lotteriskatt ska upphävas och att nya aktörer ska kunna erhålla tillstånd att anordna viss vadhållning enligt lotterilagen. De förslag som lämnas av de båda utredningarna bör alltså samordnas.
Enligt 3 kap. 23 § 5 mervärdesskattelagen (1994:200) undantas från skatteplikt omsättning av lotterier, inräknat vadhållning och andra former av spel. Enligt Skatteverkets uppfattning ska bestämmelsen i första hand tolkas utifrån gemenskapsrätten och en eventuell förändring av definitionen av lotteri i lotterilagen bör därför inte påverka tolkningen av 3 kap. 23 § 5 mervärdesskattelagen.
Skatteverket anser att betänkandet saknar ett resonemang avseende frågor om skattekontroll. Detta gäller framförallt kontrollen av de utländska företagen. I avsnitt 15.11 anges att viss teknisk utrustning som är nödvändig för kontroll ska finnas i Sverige. Detta för att Spelmarknadsinspektionen ska kunna utöva kontroll. Om de utländska företagen ska betala skatt i Sverige måste utredningen kompletteras med klargöranden avseende möjligheten till skattekontroll och hur denna ska utföras.
Skatteverket har erfarenhet av utländska aktörer som verkar på den svenska spelmarknaden. Den kartläggning som Skatteverket gjort avseende svenskar som är engagerade inom spel på Internet indikerar att verksamhet som ger sken av att bedrivas från utlandet i vissa fall egentligen bedrivs i Sverige. Exempelvis har beslut om beskattning fattats avseende ett pokerskin i ett bolag registrerat på British Virgin Islands. Bolagets ägare och ledningsgrupp hade hemvist/säte i Sverige. I Sverige fanns även personer som löpande arbetade med verksamheten.
Skatteverkets erfarenhet av att kräva in uppgifter från andra länder avseende företag där har visat att det ofta är svårt och tidskrävande att få in sådana uppgifter. Det beror bl.a. på att svenska företagsformer och regler inte alltid är jämförbara med andra länders företagsformer och regler samt att vissa uppgifter omfattas av sekretess.
De förändringar som föreslås av utredningen kommer i viss mån även att påverka Skatteverket. Hur stor påverkan den framtida spelregleringen får för Skatteverket blir avhängigt hur de oklarheter som Skatteverket redogjort för ovan löses. I det fortsatta arbetet måste en utredning av konsekvenserna även omfatta Skatteverket.
Beslut i detta ärende har fattats av undertecknad generaldirektör. Vid den slutliga handläggningen har i övrigt närvarat rättschefen Andersson, skattedirektören Hedwall, sektionschefen Mårtensson samt rättsliga experten Johannesson Magnusson.
103 33 Stockholm
Er beteckning Fi2008/7967
Skatteverket har anmodats yttra sig över rubricerat betänkande.
1 Sammanfattning
Skatteverket begränsar yttrandet till frågor som har anknytning till skatteområdet.
Skatteverket anser att de förändringar som föreslås avseende lotterilagstiftningen medför ett behov av ytterligare utredning avseende aktuella skattebestämmelser. Verket anser att förslaget inte bör genomföras med mindre än att sådan utredning görs.
De kontrolltekniska frågorna har inte berörts i betänkandet. Verket anser att utredningen måste kompletteras med klargöranden avseende möjligheten till skattekontroll och hur den ska utföras.
För skilda spelformer bör skatteunderlaget för punktskatt beräknas på olika sätt. Utgångspunkten vid val av beskattningsmodell bör därför främst vara vilka spelformer som ska beskattas och inte bara vilka aktörer som ska omfattas.
2 Utländska företag
Avseende företag med säte utanför Sverige måste förslaget kompletteras med bestämmelser om vad som ska beskattas i Sverige. Det måste klargöras vilken verksamhet och vilka transaktioner som ska beskattas. Skatteverket anser att det vid tillståndsgivningen bör ställas krav på fast driftställe i Sverige.
3 Val av beskattningsmodell
På det sätt som lotteribeskattningen är uppbyggd beräknas skatteunderlaget på olika sätt i de skilda lagarna. Enligt lagen (1991:1482) om lotteriskatt (lotteriskattelagen) tas lotteriskatt ut med 35 procent av den behållning som återstår sedan de sammanlagda vinster som betalats ut till vinnarna i lotteriet räknats av från de sammanlagda insatserna. Enligt lagen (1972:820) om skatt på spel (spelskattelagen) tas spelskatt ut med visst belopp per bord som omfattas av tillståndet. Enligt lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m. utgör skatten 30 procent av vinstens värde.
Olika sätt att beräkna skatteunderlaget är lämpliga för olika spelformer. Enligt Skatteverkets uppfattning bör utgångspunkten för val av lag att lägga till grund för de fortsatta övervägandena om en för framtiden hållbar beskattningsmodell främst vara vilka spelformer som kommer att omfattas, och inte vilka aktörer som ska omfattas. Enligt Skatteverkets uppfattning krävs således en analys avseende vilka spelformer som bör inordnas i respektive lag. Först efter en genomgång av olika spelformer kan avgöras om de nya aktörerna bör inordnas i nuvarande system eller om ett nytt sätt för beräkning av skatteunderlaget bör övervägas.
4 Insatser och vinster
Skatteverket anser att definitioner av vad som utgör insatser respektive vinster enligt lotteriskattelagen måste anges. Av dessa definitioner ska framgå hur olika betalningar mellan spelare och anordnare, såsom spelavgifter och andra betalningar för kringtjänster, ska bedömas. Definitionerna måste även göras på sådant sätt att de kan tillämpas på de olika spelformer som ska omfattas av lagen.
4.1 Verksamhet i flera länder
Om de nya aktörerna ska kunna bedriva lotteriverksamhet i flera länder anser Skatteverket att det i lotteriskattelagen måste tydliggöras hur de vinster och insatser som görs i samband med spel som bedrivs i flera länder ska hänföras till den del av lotteriet som ska utgöra underlag för beräkning av den svenska skatten.
5 Relationen mellan de tre punktskattelagarna
I betänkandet föreslås att lotteriskattelagen ska läggas till grund för de fortsatta övervägandena om en framtida hållbar beskattningsmodell och bortses från de övriga punktskattelagarna på området, nämligen spelskattelagen och skatt på vinstsparande m.m.
Enligt lotteriskattelagen ska skatt betalas för svenskt lotteri. Från denna generella bestämmelse undantas vissa lotterier, bl.a. sådant lotteri som avses i spelskattelagen och i lagen om skatt på vinstsparande m.m. Förhållandet mellan de tre lagarna gör att fråga kan uppkomma inte bara om en företeelse är skattepliktig eller inte, utan även enligt vilken lag den är skattepliktig. Detta ställer stora krav på tydliga gränser mellan de olika lagarna.
5.1 Olika beskattning av liknande spelform
Enligt spelskattelagen ska spelskatt betalas för sådant roulettspel (med vilket kortspel och tärningsspel jämställs) som kräver tillstånd enligt lotterilagen. Motsvarande spelformer förekommer enligt kasinolagen och ska enligt utredningens förslag beskattas enligt lotteriskattelagen. Liknande spelformer kommer alltså att beskattas olika. Enligt Skatteverkets uppfattning är det tveksamt om det sätt som skatteunderlaget beräknas på enligt lotteriskattelagen är lämpligt avseende roulett?, kort- och tärningsspel.
6 Skattepliktens omfattning
Enligt lotteriskattelagen ska lotteriskatt betalas till staten för svenskt lotteri. I spelskattelagen är det skattepliktiga området uttryckt som sådant roulettspel (med vilket kortspel och tärningsspel jämställs) som kräver tillstånd enligt lotterilagen. Enligt lagen om skatt på vinstsparande m.m. ska skatt betalas för penningvinst vid vinstdragning i sådant vinstsparande anordnat av bank eller sparkassa som utgör svenskt lotteri och för penningvinst i sådant lotteri som avses i 21 § lotterilagen. Redan idag föreligger viss osäkerhet avseende vad som utgör det skattepliktiga området enligt respektive lag. Fråga om vad som utgör det skattepliktiga området och uppdelningen mellan de tre lagarna blir än mer aktuell genom spelutredningens förslag.
6.1 Svenskt lotteri
Spelutredningen gör bedömningen att huvudreglerna om lotteriverksamhet bör anges i lag. Vidare anges att det bör övervägas att delegera bl.a. definitionerna av spel och lotterier till regeringen. Beslut om tillstånd föreslås fattas av Spelmarknadsinspektionen.
Om avsikten är att bara lotterier som bedrivs med tillstånd som lämnats enligt lotterilagen eller kasinolagen ska beskattas enligt lotteriskattelagen bör detta anges uttryckligen. Genom att byta ut "svenskt lotteri" till "lotteri som anordnas med tillstånd enligt lotterilagen eller kasinolagen" skulle klargöras att det bara är lotterier som anordnas med tillstånd som är skattepliktiga. Med en sådan skrivning kommer lotterier som visserligen är tillståndspliktiga men som anordnas utan sådant tillstånd att falla utanför beskattning.
7 Lagen om skatt på vinstsparande m.m.
I lagen om skatt på vinstsparande m.m. regleras beskattning av sådana lotterier som regeringen gett vissa banker rätt att anordna (jfr. prop. 1991/92:1). Enligt utredningens förslag ska alla lotterier omfattas av lotterilagen. Mot den bakgrunden anser Skatteverket att det bör övervägas om inte även sådana lotterier som omfattas av lagen om skatt på vinstsparande m.m. ska regleras i den nya lotterilagen.
7.1 Radio- och TV-lotterier
Skatteverket anser att det i 1 § lagen om skatt på vinstsparande m.m. även ska hänvisas till 51 § (21 c § i nu gällande lotterilag). Ett motsvarande förslag lämnades i SOU 2006:11 med syfte att rätta till en tidigare oavsiktlig ändring. Med hänvisning till förhållandet mellan lotteriskattelagarna blir följden annars att lotterier enligt 51 § lotterilagen istället omfattas av lotteriskattelagen.
8 Förhållandet mellan inkomstskattelagen och lotteriskattelagen
I betänkandet noteras att Stiftelse- och föreningsskatteutredningen (Fi 2007:09) har i uppdrag att se över 7 kap. 17 § inkomstskattelagen (1999:1229) (Dir. 2007:97).
Svenska Spel och dess helägda dotterbolag som bedriver spel undantas idag från beskattning enligt både inkomstskattelagen och lotteriskattelagen. ATG undantas från beskattning enligt inkomstskattelagen. Spelutredningen föreslår nu att skattebefrielsen för de statligt ägda spelbolagen avseende lotteriskatt ska upphävas och att nya aktörer ska kunna erhålla tillstånd att anordna viss vadhållning enligt lotterilagen. De förslag som lämnas av de båda utredningarna bör alltså samordnas.
9 Mervärdesskatt
Enligt 3 kap. 23 § 5 mervärdesskattelagen (1994:200) undantas från skatteplikt omsättning av lotterier, inräknat vadhållning och andra former av spel. Enligt Skatteverkets uppfattning ska bestämmelsen i första hand tolkas utifrån gemenskapsrätten och en eventuell förändring av definitionen av lotteri i lotterilagen bör därför inte påverka tolkningen av 3 kap. 23 § 5 mervärdesskattelagen.
10 Kontrollfrågor m.m.
Skatteverket anser att betänkandet saknar ett resonemang avseende frågor om skattekontroll. Detta gäller framförallt kontrollen av de utländska företagen. I avsnitt 15.11 anges att viss teknisk utrustning som är nödvändig för kontroll ska finnas i Sverige. Detta för att Spelmarknadsinspektionen ska kunna utöva kontroll. Om de utländska företagen ska betala skatt i Sverige måste utredningen kompletteras med klargöranden avseende möjligheten till skattekontroll och hur denna ska utföras.
Skatteverket har erfarenhet av utländska aktörer som verkar på den svenska spelmarknaden. Den kartläggning som Skatteverket gjort avseende svenskar som är engagerade inom spel på Internet indikerar att verksamhet som ger sken av att bedrivas från utlandet i vissa fall egentligen bedrivs i Sverige. Exempelvis har beslut om beskattning fattats avseende ett pokerskin i ett bolag registrerat på British Virgin Islands. Bolagets ägare och ledningsgrupp hade hemvist/säte i Sverige. I Sverige fanns även personer som löpande arbetade med verksamheten.
Skatteverkets erfarenhet av att kräva in uppgifter från andra länder avseende företag där har visat att det ofta är svårt och tidskrävande att få in sådana uppgifter. Det beror bl.a. på att svenska företagsformer och regler inte alltid är jämförbara med andra länders företagsformer och regler samt att vissa uppgifter omfattas av sekretess.
De förändringar som föreslås av utredningen kommer i viss mån även att påverka Skatteverket. Hur stor påverkan den framtida spelregleringen får för Skatteverket blir avhängigt hur de oklarheter som Skatteverket redogjort för ovan löses. I det fortsatta arbetet måste en utredning av konsekvenserna även omfatta Skatteverket.
Beslut i detta ärende har fattats av undertecknad generaldirektör. Vid den slutliga handläggningen har i övrigt närvarat rättschefen Andersson, skattedirektören Hedwall, sektionschefen Mårtensson samt rättsliga experten Johannesson Magnusson.