Socialdepartementet
Enheten för upphandlingsrätt

Skatteverket har anmodats att inkomma med remissvar avseende Statens offentliga utredning Jakten på den goda affären – en strategi för hållbar offentlig upphandling (SOU 2011:73) till den 14 juni 2013.

Skatteverket har valt att i remissvaret fördjupa sig i de frågor som verket anser vara de mest angelägna.

Sammanfattning

Skatteverket anser att upphandlingslagstiftningen bör genomgå en radikal förändring med syfte att uppnå förenkling för både myndigheter och leverantörer. Skatteverket anser att upphandlingslagstiftningens syfte ska vara att genom utnyttjande av konkurrensen på den öppna marknaden minimera statens kostnader, inte att tjäna som medel för att uppnå andra samhällspolitiska mål.

Skatteverket anser att gränsen ska höjas till gränsen för tröskelvärdet.

Skatteverket anser vidare att åtgärder bör vidtas i syfte att uppnå en homogen rättspraxis på upphandlingsområdet, att upphandlingsmålen koncentreras till färre domstolar, samt att en preklutionsregel införs.

Skatteverket förespråkar även ändringar som innebär ökade möjligheter till förhandling mellan parterna vid upphandling och under avtalstiden.

1 Förenkling av regelverket

Skatteverket delar utredningens åsikt att utgångspunkten för översyn av upphandlingsregelverket bör vara den goda affären. Skatteverket är av uppfattningen att tillämpning av det nuvarande regelverket medför brister vad gäller affärsmässigheten i offentliga upphandlingar, och därmed inte stödjer ett effektivt nyttjande av offentliga medel.

Den offentliga sektorn i Sverige har idag, till följd av det komplicerade regelverket, svårt att genomföra goda affärer. Tidsaspekten och komplexiteten i upphandlingar leder till stora kostnader för att såväl genomföra som att delta i en upphandling. Detta begränsar företagens intresse för att delta i upphandlingar, och därmed konkurrensen. Vidare medför regelverket att myndigheter drar sig för att genomföra affärer som skulle kunna medföra effektivisering och besparingar. Detta gäller inte minst outsourcing.

För att ge myndigheter möjlighet att göra goda affärer krävs en radikal förändring av lagstiftningen. Upphandlingar ska kunna göras oftare, snabbare och enklare för att uppnå högre effektivitet och mer konkurrens. Detta skulle också minska leverantörernas administrativa kostnader.

2 Höj gränsen för direktupphandling till tröskelvärdet

Utredningens kapitel 4 punkt 3.

Förfarandena reglerade under 15 kap. LOU har blivit mer lika de direktivsstyrda förfarandena och i allt större utsträckning blivit allt mer krävande för både myndigheter som leverantörer. Detta bidrar till höga transaktionskostnaden samt onödigt långa processtider.

Med dagens beloppsgräns finns vidare en risk att myndigheter avstår från att genomföra upphandlingar som skulle kunna leda till effektivare verksamhet och att leverantörer avstår från att delta i upphandlingar som genomförs, med minskad konkurrens som följd.

Genom att tillåta ett enklare förfarande, som direktupphandling, kan både myndigheter och leverantörer spara tid och pengar genom minskad administration. Detta ger större möjlighet att lägga mer resurser på stora och komplexa upphandlingar.

I sammanhanget är det viktigt att påpeka att all upphandling ska följa de grundläggande EU-rättsliga principerna oavsett om man handlar över eller under gränsen för direktupphandling.

Rättssäkerhet kan säkerställas genom t.ex. dokumentations- och redovisningskrav på myndigheterna, uppföljning i samband med revision och genom tillsyn av Konkurrensverket.

Skatteverket föreslår att gränsen för direktupphandling höjs till gränsen för tröskelvärdet.

3 Förenkla processen för avrop från ramavtal

Utredningens kapitel 5.

Syftet med ramavtal är att underlätta tilldelning av kontrakt, men tillämpningen av ramavtalen är alldeles för komplicerade och krävande.

Genom införandet av förnyad konkurrensutsättning likställdes avrop processuellt med en ny upphandling. Processen har blivit allt mer administrativt betungande både för upphandlande myndighet och leverantörer. Avropen vid förnyad konkurrensutsättning kan idag överprövas. Överprövningsmöjligheten medför att avropen blir orimligt administrativt kostsamma för både myndigheter och leverantörer samt leder till osäkerhet vid tillämpningen av ramavtalet, för båda parter.

Genom att ta bort möjligheten till överprövning av avropen skulle risken vid användning av förnyad konkurrensutsättning minska betydligt. Detta leder sannolikt till att ramavtalen med förnyad konkurrensutsättning skulle användas i ökad omfattning, vilket i sin tur leder till lägre kostnader och bättre villkor samt färre otillåtna direktupphandlingar.

En ökad användning av förnyad konkurrensutsättning ger fler leverantörer möjlighet att tilldelas kontrakt inom ett ramavtal. Detta skapar en större trygghet för leverantörer som fått ramavtal.

Tillsyn av att myndigheterna tillämpar ramavtalen på ett korrekt sätt kan skötas av KKV.

Skatteverkets förslag är att möjligheten att överpröva avrop från ramavtal ska avskaffas.

4 Begränsa tiden för överprövning av förfrågningsunderlag

Utredningens kapitel 5.

Skatteverket anser att upphandlingsunderlagens utformning och kravställning bara bör kunna överprövas fram till och med tilldelningsbeslut. Därefter bör endast själva beslutet och dess beslutsunderlag kunna bli föremål för överprövning (preklusion).

Det inte ovanligt att anbudsgivare väntar med att påkallar eventuella brister i förfrågningsunderlaget tills man får ett tilldelningsbeslut som innebär att man förlorar upphandlingen, trots att anbudsgivaren har haft möjlighet att framföra synpunkter på brister redan under annonseringstiden. Denna typ av överprövningar kan användas av befintlig leverantör för att blockera ett nytt avtal. Följden blir som regel att den befintliga leverantören får fortsätta att leverera i väntan på rättslig prövning.

Genom att begränsa perioden under vilken själva upphandlingsunderlaget kan prövas skapas bättre förutsättningar för att felaktigheter i underlagen prövas så tidigt som möjligt. Detta ger den upphandlande myndigheten möjlighet att vidta rättelse och därigenom minska kostnaden för alla parter. Införande av en preklusionsregel kommer sannolikt också att leda till färre överprövningar och därmed mindre belastning på domstolen.

Skatteverket föreslår att preklusionsregeln införs.

5 Koncentrera handläggningen av upphandlingsmål till Marknadsdomstol alternativt en förvaltningsdomstol

Utredningens kapitel 5.

Dagens hantering av upphandlingsmål i olika förvaltningsrätter har skapat en praxis som är spretig och därigenom otydlig, samt allt för formalia- och detaljinriktad. Skatteverket anser att åtgärder bör vidtas för en mer homogen rättspraxis som huvudsakligen fokuserar på de grundläggande EU-rättsliga principerna.

Handläggningstiden för överprövade upphandlingsärenden blir många gånger lång. Kostnaden för denna tid kan bli oproportionerligt hög i förhållande till upphandlingsobjektets faktiska värde.

Genom att koncentrera upphandlingsmålen till en domstol höjs kompetensen hos domstolen och skapas förutsättningar för en mer homogen rättspraxis på upphandlingsområdet som huvudsakligen fokuserar på de grundläggande EU-rättsliga principerna.

Handläggningstiderna förkortas sannolikt då upphandlingsärendena inte behöver konkurrera med andra ärendetyper och då kompetensen hos domstolen är högre.

En snabbare och säkrare handläggning gynnar både upphandlande myndigheter och leverantörer.

Skatteverkets förslag är att handläggningen av upphandlingsärenden ska koncentreras till en domstol.

6 Inför en möjlighet för domstolen att döma förlorande part att betala motpartens rättegångskostnad

Utredningens kapitel 5.

Det finns idag upphandlingar som överprövas utan saklig grund. Det är lätt att skicka in en överprövning och det kostar ingenting. En anledning kan, som ovan framförts, vara att leverantörer vill blockera ett avtal.

Dessa överprövningar skapar stora problem för myndigheterna, som står utan avtal, ibland under en lång överprövningsperiod, trots att det är uppenbart att leverantören inte kommer att vinna framgång med sin talan. Problemet drabbar även den vinnande leverantören som inte får börja leverera under den tid som överprövningen pågår.

Skatteverket föreslår att domstolen ska kunna döma förlorande part att betala motpartens rättegångskostnader, då sökande saknat grund för överprövningen. Syftet är att avskräcka från oseriösa överprövningar.

7 Dialog och förhandling

Utredningens kapitel 4 punkt 2.

Skatteverket tillstyrker förslagen om ökade möjligheter till förhandling och dialog parterna emellan vid upphandling. I vissa fall är förhandlingsmöjligheter en förutsättning för den goda affären.

Skatteverket anser vidare att det ska finnas en möjlighet till omförhandling av avtalsvillkor under kontraktstiden utan att det ska ses som väsentliga förändringar av avtals innehåll.

Anledningen till detta är att under ett avtals livstid, vanligen omkring fyra år, kan förutsättningarna ändra radikalt. Marknaden utvecklas både avseende produkter och tjänster. Att inte kunna ta hänsyn till detta i befintliga avtal är orimligt. Följden blir omorderna avtal som inte speglar aktuell marknad, alternativt att avtalen måste avslutas i förtid och nya upphandlingar genomföras.

Det kan skapa inlåsningseffekter där myndigheter fastnar i omodern teknik på grund av att kostnaden för att göra nya upphandlingar är än dyrare än att leva vidare med ineffektiva lösningar. Även leverantören kan bli låst i sin utveckling mot effektiva lösningar.

8 Socialt och miljömässigt ansvarsfull offentlig upphandling

Utredningens kapitel 6 och 8.

Upphandling används idag som ett verktyg för att nå andra politiska mål. Om man är ute efter att främja en sund konkurrens ska man undvika allt som kan belasta upphandlingsprocessen. För att nå den goda affären måste man verka för att förenkla upphandlingsprocessen för både upphandlande myndigheter och anbudsgivare.

Skatteverket anser att upphandlingslagstiftningen endast ska användas för att minimera statens kostnader. I den mån det exempelvis är frågan om att minska resursåtgången, kan detta styras genom ekonomiska incitament som exempelvis skatter och subventioner. Med denna typ av styrning, kommer målen att nås som en del av affärsmässiga överväganden och inte för att det är ett politiskt mål.